PPP模式初期發(fā)展探究

發(fā)布日期：2015-07-16來源：中國城市報編輯：宋珍珍

[摘要]

文/杜競強

　　自中央大力推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP(政府和社會資本合作)模式以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部等部委先后出臺多份政策文件支持、推廣、指導該模式的發(fā)展，并通過推出項目庫等方式促進項目的落地。然而，據(jù)民生證券研究院的研究報告顯示，2014年9月后，全國各地公布的PPP項目簽約率僅為13%。不少人對PPP模式的推進產(chǎn)生了 “雷聲大雨點小”的擔憂。但實際上，在當前的政策條件下，若PPP項目簽約率高，才真正令人擔憂。

　　PPP項目落地慢的原因

　　PPP項目為什么落地慢，主要有以下兩個原因：

　　第一，雖然中央發(fā)布了多份關(guān)于PPP模式的政策文件，但還是缺乏對政策的清晰解讀以及必要的制度建設(shè)，加上政出多門，缺乏統(tǒng)一的組織管理，這讓地方在推進相關(guān)工作時面對著一系列懸而未決但又至關(guān)重要的問題。例如PPP工作應(yīng)由發(fā)改委還是財政局主導?如何判斷PPP項目應(yīng)遵照《招投標法》還是《政府采購法》?PPP項目審批程序與既有的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)相關(guān)程序之間的關(guān)系是什么?如果這些問題不能解決，一方面會使地方政府難以高效開展相關(guān)工作，另一方面也很難讓社會資本相信政府有決心、有能力保障PPP模式中私人一方的權(quán)益。

　　第二，正如國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》指出的，PPP模式的核心價值在于提升公共設(shè)施和物品的供給質(zhì)量及效率，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，完善政府的財務(wù)管理。但從公布的 PPP項目來看，基于上述目的而采用PPP模式的并不多。許多地方落地的PPP項目只是為了緩解短期政府資金困難，或完成行政任務(wù)。因此，這些項目很難吸引社會資本的商業(yè)模式和收益率，反而極有可能增加地方財政長期的負擔以及地方財務(wù)管理的難度。而這無疑扭曲了中央推廣PPP模式的初衷。

　　基于以上分析，在當前的環(huán)境下，PPP項目落地慢不失為一件幸事。這一方面表示市場的不信任，另一方面也在一定程度上體現(xiàn)了地方政府的疑惑。

　　推進PPP項目的工作重點

　　基于我國PPP模式的發(fā)展還處于初期探索階段，近期相關(guān)工作的重心可放在以下方面：深化PPP的制度建設(shè);明確、深化PPP的理念認知;上下協(xié)作推進PPP，形成良性發(fā)展勢頭。

　　配套的制度建設(shè)是PPP模式成功應(yīng)用的基礎(chǔ)。PPP涉及多個利益主體，因此需要一套統(tǒng)一、完善的政策、法律與制度框架作為保障。世界銀行在其《PPP指導手冊(第二版)》中指出，成功實施PPP需要從政策、法律框架、程序、財政管理機制、監(jiān)管與治理機制五個方面進行有針對性地制度建設(shè)，而我國在這其中任何一個方面的準備都不足。此外，還有兩方面的建設(shè)也至關(guān)重要。一是地方政府能力的建設(shè)。PPP作為一種先進的公共設(shè)施和服務(wù)供給模式，對地方政府在談判、財務(wù)、運營、監(jiān)管等多方面都提出了較高的能力要求，而除了少數(shù)發(fā)達城市外，我國地方政府的相關(guān)能力還有待提高。二是專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)。這包括PPP領(lǐng)域的專業(yè)第三方咨詢機構(gòu)、智庫、以及我國極度缺乏的公共設(shè)施與服務(wù)的運營商。

　　對PPP模式的價值、優(yōu)勢、及其局限的認識。正如清華大學王守清教授所說，PPP不是政府推卸責任的借口。PPP僅是對現(xiàn)有公共設(shè)施服務(wù)模式的補充而非替代，因此，僅靠PPP模式無法滿足我國公共設(shè)施和服務(wù)的供給，也不能解決我國地方債務(wù)高企、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺、公共服務(wù)質(zhì)量低等問題。大部分的公共設(shè)施和服務(wù)仍需要政府承擔，這部分的資金也仍需要政府自己籌措。同時，深層次的制度問題也仍需要政府自身開刀解決。

　　有選擇性的采用PPP模式。一方面，采用PPP模式需要大量的前期投入，談判周期還往往遠長于一般工程項目(北京4號線的PPP模式前后用了四年時間才完成簽約)。因此，小規(guī)模的項目并不適合采用PPP模式;在某些市場化程度相對較高、政府購買服務(wù)相對成熟的領(lǐng)域，如垃圾、污水處理等，刻意去套PPP模式的帽子，采用合資公司(即所謂狹義PPP模式)，還有可能適得其反。

　　以 PPP為契機，深化新常態(tài)下的改革。雖然中央政府大力推廣PPP的舉措值得充分肯定，但中央政府的核心職能只在于宏觀把控、戰(zhàn)略指導。而我國各地發(fā)展水平、現(xiàn)實條件各異，具體的中央政策常常會對部分地方造成束縛。當前，中央政府與其出臺具體的PPP模式實操層面的規(guī)范，不如以此作為契機去鼓勵、引導更廣泛的改革，讓PPP模式牽一發(fā)而帶動新常態(tài)下深化改革的全身。比如，在地方推進更廣泛的金融改革，切實降低私人企業(yè)融資成本，為真正的社會資本參與PPP 模式創(chuàng)造條件。同時，加快基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化等領(lǐng)域的探索，為PPP模式的退出創(chuàng)造更有利的條件，增強社會資本參與PPP模式的信心。

　　有了中央積極的政策信號，相關(guān)行業(yè)部門、地方政府、企業(yè)、智庫等機構(gòu)會基于自身需求去探索PPP模式的實操和落地，分享成功的經(jīng)驗和遇到的問題，形成上下的良性互動與協(xié)作。如此一來，PPP模式定能早日在我國廣泛應(yīng)用，為提高公共設(shè)施與服務(wù)的質(zhì)量和效率作出突出的貢獻。

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