PPP模式：背景挑戰(zhàn)與建議

發(fā)布日期：2015-07-21來源：證券時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 國開行研究院常務(wù)副院長 郭濂

　　 在中國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，全面深化改革穩(wěn)步推進的背景下，以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品不斷增長的需求和受到約束的供給能力之間的缺口不斷擴大，這一全新特征將深刻改變我國基礎(chǔ)設(shè)施供給的基本模式。舊有的完全由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式面臨改革，政府與社會資本合作(PPP)的模式成為我國基建投融資改革的重要方向。

　　 　　一、經(jīng)濟“新常態(tài)”和改革背景下，投融資改革勢在必行

　　 交通運輸、公用事業(yè)等為代表的基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。長期以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均由國有企業(yè)或地方政府主導(dǎo)，財政支出和政府預(yù)算外支出是主要的資金來源。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，財稅體制改革、土地制度改革、城鎮(zhèn)化改革深入推進，將深刻改變以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品的供給和需求，并對公共設(shè)施運營效率提出更高的要求。

　　 旨在厘清市場與政府關(guān)系、規(guī)范地方政府投融資行為的財稅體制改革和土地制度改革使地方政府預(yù)算約束趨緊，基礎(chǔ)設(shè)施供給能力有所下降。長期以來，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資相當(dāng)程度上依賴于“土地征收??土地出讓金收入??地方政府融資平臺債務(wù)??城區(qū)規(guī)劃建設(shè)??土地增值??進一步的土地征收和出讓”這一預(yù)算外“土地財政”的收支循環(huán)，在提供基礎(chǔ)設(shè)施的同時積累了大量政府債務(wù)。隨著新《預(yù)算法》的發(fā)布，以及對地方政府性債務(wù)的審計及甄別處理意見的相繼出臺，地方政府全部收支將納入預(yù)算管理，融資平臺渠道也被切斷;即將推出的集體建設(shè)用地、宅基地平等入市改革亦將削弱地方政府在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的資金來源;加之既有財政收入也須優(yōu)先償還存量政府性債務(wù)，可以預(yù)期在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施供給能力將受到嚴(yán)格約束而趨于下降。

　　 新型城鎮(zhèn)化及與之相關(guān)的土地制度改革、戶籍制度改革帶來旺盛的基礎(chǔ)設(shè)施需求。土地制度改革和戶籍制度改革將帶來我國人口和土地要素的充分流動，從而為新型城鎮(zhèn)化提供巨大的潛力。據(jù)中國社科院《中國城市發(fā)展報告(2012)》的初步測算，未來20年內(nèi)，要促成4-5億農(nóng)村人口市民化，至少需要40-50萬億基建投入。值得注意的是，其中大部分人口可能在附近的小城市就近實現(xiàn)市民化，即這一龐大的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資將大部分由公共服務(wù)供給能力較弱的基層政府主導(dǎo)完成。城鎮(zhèn)化改革對基層政府的公共設(shè)施和服務(wù)的提供能力、管理能力及有效融資能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　 二、PPP模式具有廣闊的推廣空間

　　 在經(jīng)濟“新常態(tài)”和深化改革的背景下，全新的發(fā)展特征為PPP模式的推廣提供了廣闊的空間，PPP模式成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資改革的重要方向。

　　 PPP 模式以其特有的優(yōu)勢，為緩解基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求之間的結(jié)構(gòu)性缺口提供可能。PPP模式對于緩解政府部門的融資缺口具有一定的優(yōu)勢。私人部門參與融資的 PPP模式可以不受公共預(yù)算約束的影響，直接為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供私人部門融資支持;此外，在政府付費的PPP模式下，政府部門實際上將一次性的資本投入轉(zhuǎn)化為整個合同期間的長期的固定費用支出，從而緩解了短期預(yù)算約束所受到的限制。因此，大力推廣提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式，在較為完備的法律和制度環(huán)境保障下引入城市化程度較高地區(qū)的基建運營企業(yè)，基于PPP框架提供在融資、建設(shè)和管理層面進行市場化競爭的平臺，對于解決基層地方政府的融資能力不足以及快速提升基層地方政府的公共設(shè)施提供和管理能力，具有重要的作用。

　　 PPP模式有助于提高促進公共設(shè)施和服務(wù)提供效率的提升。PPP模式注重社會資本的參與，并使政府和私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險，有助于激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力，通過市場化的方式提高資源的配置和使用效率，可以在運營管理上實現(xiàn)優(yōu)勢互補，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的質(zhì)量水平、績效水平、管理水平得到明顯提升。

　　 基于PPP模式的國際合作有助于實現(xiàn)我國新的對外經(jīng)貿(mào)合作理念，釋放基建領(lǐng)域的優(yōu)勢產(chǎn)能。“一帶一路”戰(zhàn)略為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“走出去”提供了廣闊的潛在市場。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有相當(dāng)程度的公共服務(wù)性質(zhì)和政治敏感性，由我國企業(yè)和當(dāng)?shù)卣餐瑓⑴c形成的PPP模式成為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理項目的重要選擇。

　　 長期來看，PPP模式的推廣和應(yīng)用有助于理清政府與市場的關(guān)系，最終實現(xiàn)政府治理能力的持續(xù)改善。PPP模式對政府部門角色的雙重定位要求政府部門必須從根本上區(qū)分效率導(dǎo)向的出資人職能和公平導(dǎo)向的監(jiān)管職能，從而促進政府在公共設(shè)施和服務(wù)提供領(lǐng)域厘清政府與市場的關(guān)系。過程設(shè)計合理、實施高效透明的PPP模式有助于在政府、企業(yè)和公共設(shè)施或服務(wù)的最終消費者之間建立起良性的互動互信關(guān)系，最終實現(xiàn)政府治理能力的持續(xù)改善。

　　 三、PPP的中國之路仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　　 盡管過去三十余年來，從水務(wù)、電力到交通運輸?shù)阮I(lǐng)域，在地方政府層面我國已實施超過上千個PPP項目(主要為政府與民間資本或外資合作的BOT項目)，但由于這些項目多為地方政府自行發(fā)起，呈現(xiàn)出流程個案化、管理分散化、合同非標(biāo)準(zhǔn)化和分歧解決機制不完善的特點?？偨Y(jié)起來，我們認(rèn)為PPP模式在中國的推廣過程可能面臨幾方面的挑戰(zhàn)。

　　 其一，法律制度尚不健全，審批、監(jiān)管和爭端解決制度仍未明確。PPP模式不同于一般的商業(yè)合同，其目的在于提供具有公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，因此不僅涉及普通合同簽約各方之間的平等法律關(guān)系，也涉及政府部門對項目實施過程的動態(tài)監(jiān)管行為。在我國的大陸法系框架下，前者屬于民商法，后者屬于經(jīng)濟法調(diào)整范圍，而政府往往在兩類關(guān)系中均作為其中一方出現(xiàn)，因此要求PPP法律框架需理清政府與市場的邊界，對兩類爭端進行精確的區(qū)分，并有針對性地安排不同的爭端處理機制。在過去的PPP項目實踐中，由于法律框架不明確而造成的部門相互推諉，政府和企業(yè)伙伴之間的糾紛難以解決等問題成為阻礙PPP模式推廣的隱患。

　　 其二，政府部門針對PPP模式的組織架構(gòu)安排仍不成熟，技術(shù)支持和動態(tài)監(jiān)管兩大職能相互合作、適當(dāng)分離的架構(gòu)仍未成型。盡管PPP模式在我國已經(jīng)開展近三十年時間，但實際上過往案例多是一案一議，基本仍處于“摸石頭”階段，由項目所在地政府組織安排實施，在國家層面并未有實質(zhì)性的技術(shù)支持或指導(dǎo)，這也是以往案例有得有失，實施結(jié)果差異巨大的原因之一。為了有效推進PPP模式的大規(guī)模開展，我國迫切需要建立起一整套由中央層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織架構(gòu)體系，以形成兩大職能：其一是對各級政府部門參與PPP項目的全過程，包括篩選、評估、合同安排、招投標(biāo)過程等實施技術(shù)支持和指導(dǎo)，側(cè)重于政府作為出資方之一的角色;其二是建立起對PPP項目實施效果的動態(tài)監(jiān)管體系，側(cè)重于政府作為公共服務(wù)最終負(fù)責(zé)方和監(jiān)管者的角色。以上兩大職能應(yīng)適當(dāng)分離，以明確政府和市場的界限。

　　 其三，科學(xué)的項目評估制度仍未建立，可能存在國有資產(chǎn)流失和官員腐敗風(fēng)險?？茖W(xué)的項目評估制度有以下幾個要求：其一是政府部門具有一定的專業(yè)評估能力;其二是潛在合格競標(biāo)企業(yè)參與協(xié)商;其三是第三方評估機構(gòu)的充分參與;其四是國家PPP中心對項目評估過程的監(jiān)管。過度樂觀的評估結(jié)果難以吸引企業(yè)部門的參與，而更大的風(fēng)險是在缺乏監(jiān)督和公信力的項目評估過程中，政府官員與潛在企業(yè)合作方合謀低估項目預(yù)期收益，造成國有資產(chǎn)的流失和官員腐敗。不合理的、不精確的評估結(jié)果也損害雙方履行合同的動機，最終影響公共設(shè)施和服務(wù)提供的水平和效率。

　　 其四，市場化的公開的招投標(biāo)程序及相關(guān)制度設(shè)計缺失，亦會帶來效率損失。我國以往的項目實施過程往往沒有經(jīng)歷完整的PPP項目流程，尤其在項目識別和項目采購兩個階段往往為特定的潛在企業(yè)參與方量身定做，缺乏市場化競爭的引入。一些地方政府將PPP模式作為引進外資的一種手段，規(guī)模導(dǎo)向?qū)е抡块T忽視合同設(shè)計、招投標(biāo)過程中的競爭和效率因素，一味追求項目實施速度，造成企業(yè)參與者過分主導(dǎo)項目實施過程，PPP合同安排不利于政府部門和消費者，造成效率損失。

　　 四、相關(guān)建議

　　 隨著一系列法律法規(guī)和指導(dǎo)意見的制定，PPP模式在中國的發(fā)展前景逐步明朗清晰，我國PPP制度建設(shè)進入體系全面完整、邏輯思路清晰、更具適用性和針對性的階段。下一步可從以下幾個方面，穩(wěn)步推進PPP模式。

　　 第一，樹立契約精神，建立政府與社會資本間的公平、對等的契約關(guān)系。PPP的推廣應(yīng)與PPP法律法規(guī)的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合。政府由傳統(tǒng)的“管理者” 轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;合作者”、“監(jiān)督者”、“服務(wù)者”，避免對項目進行行政干預(yù)，應(yīng)在法律和合同的約束下，以合作者的身份參與其中。

　　 第二，處理好政府與市場的關(guān)系，完善政府采購的相關(guān)配套政策。通過政府采購規(guī)范政府支出行為是當(dāng)前加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場機制作用的重要舉措。PPP的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，也是政府采購的一種方式。因此，加大政府采購力度，建立健全政府采購的相關(guān)配套機制，將有利于完善政府投融資機制，建立規(guī)范的政府發(fā)展方式。就目前政府采購法及其配套文件的要求看，要建立可操作、與監(jiān)管相適應(yīng)的政府采購方式，相關(guān)制度仍需要進一步完善。

　　 第三，要繼續(xù)完善政府與社會資本合作的全流程管理。一是在項目評估方面，提高PPP項目評估的合理性和透明度，加快落實公共服務(wù)品提供的市場價格形成機制改革，實現(xiàn)通過合理收益促進引入社會資本，又能達到社會利益最大化。二是在風(fēng)險防范方面，應(yīng)通過有效的契約安排和合同管理，實現(xiàn)政府與社會資本之間風(fēng)險與收益的合理分配，加強法律規(guī)范對社會資本投入的安全保障。三是在市場準(zhǔn)入方面，進一步放寬限制，對招投標(biāo)方式及流程加以優(yōu)化，提高信息透明度，對投標(biāo)人財務(wù)能力、專業(yè)知識、組織能力及關(guān)系管理進行公開、公平、公正的篩選。四是在績效評估方面，需要結(jié)合不同行業(yè)、不同項目，建立差異化付費和定價調(diào)整機制，并且明確納入財政預(yù)算體制，通過地方人大審批，對地方政府舉債機制形成法律性約束。五是在投融資方面，政府需進一步完善金融、財稅等配套政策并結(jié)合實際財力狀況設(shè)置PPP項目支出上限，同時要注重PPP、財政資金、市政債券、銀行貸款、投資基金等多種資金的匹配使用，不斷完善PPP投融資模式。

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