做PPP項目除了PPP外還有PIP、PIM

發(fā)布日期：2015-07-27來源：網(wǎng)絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PIP(Public Investment Planning)意為公共投資計劃，其下還有PIM(Public Investment Management)，意為公共投資管理。本文即意在探討PIP、PIM與PPP之間的聯(lián)系，及如何矯正PPP在現(xiàn)實中過于依賴私人部門投資的問題。

　　引起這個話題的是世行最近所舉辦的一個講座，主講人在該講座上提出：PPP項目發(fā)展的最初是因為政府沒有足夠的資金進行公共基礎設施建設，因而可以說，從根本上來看自PPP項目發(fā)展以來，政府仍然會本能性的將關注點過多的放在了吸引私人單位參與政府公共項目的投資上來，而疏于關注公共政府在該項目中對于其投資的計劃和管理，這一現(xiàn)象在公共部門初嘗PPP模式時體現(xiàn)的更為明顯。比如，對于大多數(shù)PPP項目來說，在剛開始，政府部門往往都會設立一個固定或者臨時組建的項目委員會，讓該委員會去進行招標和審核，然后在一個短短的名單內選擇出合適的私人項目方，其實事實上最終也是為了實現(xiàn)拉到私人投資的目的。事實上，對于做PPP項目的國家來說，在審核流程上的設定也都是大同小異，包括世行的PPP指導手冊上也是這個類型。

　　其實，這個差異在于政府目的的不同，而正是因為該目的不同，才會導致最終政府對于項目的選擇、項目質量的要求出現(xiàn)差異。事實上，隨著經濟的發(fā)展和項目經驗的積累，對于PPP項目已經有著較為成熟的經驗的政府，其選擇PPP項目的目的早已開始偏離最初的動機：政府缺錢。現(xiàn)在的情況是，政府之所以選擇PPP模式來運營公共基礎設施項目是因為，政府認為以PPP架構利用私人單位來創(chuàng)造公共資產的模式達到了政府投資的最優(yōu)，所以項目從根本上并不是因為終于拉到了私人單位的投資，而是因為政府在這種運營模式中實現(xiàn)了公共投資的物有所值。在實踐中，比如英國政府不少的PPP項目支出都已經超過了其他模式下政府的資金投入，而政府仍然愿意選擇PPP，其原因就在于這種方式政府最終獲得了更好的設施和服務。

　　過于依賴私人單位的投資，甚至于以為拿到私人單位的投資就相當于政府可以把公共建設投資的燙手山芋轉給私人一樣，是一種極端危險的觀念。在這種思想下，PPP項目會更加傾向于與項目私有化的結局類似，政府在簽完公私雙方的項目合同后好像就可以高枕無憂，以為將投資壓力和項目風險轉給了私人單位，而事實上放棄了政府創(chuàng)造優(yōu)質公共資產的主導權。而對于利用PPP項目來說，簽訂項目合同僅僅是PPP價值體現(xiàn)的開始，政府在以后漫長的項目周期中，必須像個家長一樣盯著自己的資產/服務是否保質保量，謹記項目正常運營的監(jiān)督才是政府關鍵的責任，因為一旦出現(xiàn)問題，最終PPP項目所有的責任都會先回歸到公共政府部門，窟窿有多大，到最后移交時還是政府拿財政收入去補，往往移交后，政府如果安排該項目，是轉而繼續(xù)PPP，還是自己運營，這些都需要保養(yǎng)好自己的公共資產。所以，從這個角度來看，對于PPP項目來說，引入私人單位的參與不是關鍵，而認識到政府的主導地位，用好政府的資金才是重點。

　　從以上的分析來看，PPP項目實質上還是政府投資，是政府在去創(chuàng)造資產，而PPP僅僅是政府投資的形式之一，而非將政府的財政壓力轉給了私人單位。因而，對于公共部門的項目選擇來看，首先其得找到值得政府投資的一個項目，其次才是考慮PPP形式的問題。因此，我們不難發(fā)現(xiàn)，在操作PPP的整個過程中，雖然私人部門在進行著具體的操作，而政府才是真正的把控著整個項目的運營和動向，其操作可以是利用對項目公司的股權投資以直接參與項目公司運作、例行檢查項目公司設備及項目運營、定期聽取項目公司報告等等，方式并不是關鍵，而核心還是達到掌控項目發(fā)展和項目質量的目的。PIP與PIM在這里的價值就是，通過充分掌握和管控政府在項目中的投入，以保證政府在整個項目周期中的掌握力，通過調整項目投資、可行性缺口補助和支付服務費等方式，以在各個環(huán)節(jié)上把握政府的投入和最終回報的問題。

　　以下的一個流程圖可供參考(截取于世行講座的PPT)：

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