政府與社會資本合作效應(yīng)

發(fā)布日期：2015-08-04來源：中國金融雜志 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/賈 康 陳 通

　　編者按：PPP模式是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。2015年以來，國務(wù)院多次部署PPP推進(jìn)工作，財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)布多項(xiàng)文件，大力支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。一系列PPP相關(guān)政策措施的發(fā)布，對地方債務(wù)的治理和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將產(chǎn)生明顯的推動作用。本刊特約請相關(guān)專家結(jié)合案例從PPP模式的正面效應(yīng)、參與主體評級以及發(fā)展中存在的問題進(jìn)行解讀和探討。

　　PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，過去直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，其機(jī)制創(chuàng)新在近年于國內(nèi)引起前所未有的高度重視之際，有關(guān)管理部門已將PPP意譯為“政府與社會資本合作”，并成為文件中的規(guī)范用語。

　　PPP指的是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域由政府與非政府主體合作共贏式的供給機(jī)制。具體的運(yùn)作形式，包括BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)、 TOT(移交—運(yùn)營—移交)、ROT(重整—運(yùn)營—移交)、BT(建設(shè)-移交，即政府按揭式工程采購)，以及RC(區(qū)域特許經(jīng)營，即連片開發(fā))等。雖然 PPP的雛形可以上溯到幾百年前歐洲就已出現(xiàn)的政府授予公路養(yǎng)護(hù)者的“特許經(jīng)營權(quán)”，但其在經(jīng)濟(jì)和社會生活實(shí)踐中的大發(fā)展及其概念的明確化與大流行，還是上世紀(jì)后半期隨著新公共管理運(yùn)行的興起，在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體的進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展中出現(xiàn)的。把原來已被習(xí)慣地認(rèn)為應(yīng)由政府負(fù)責(zé)和興辦的架橋修路等公共工程以及公共服務(wù)設(shè)施，改為與市場機(jī)制對接、吸引政府之外的企業(yè)和社會資本同政府在平等合作關(guān)系框架下一起辦，其創(chuàng)新的特點(diǎn)顯而易見。

　　PPP模式六大方面的正面效應(yīng)

　　從表征看，PPP首先形成了投融資機(jī)制的創(chuàng)新，可以將大量非政府的民間資金、社會資本引入公共工程與服務(wù)領(lǐng)域，但其實(shí)它又絕不僅僅限于投融資模式層面的創(chuàng)新，它還以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績效升級方面的鮮明性質(zhì)形成了管理模式的創(chuàng)新，并天然對接混合所有制改革和法治化制度建設(shè)，具有國家和社會治理模式創(chuàng)新層面的重要意義。所以，應(yīng)當(dāng)恰如其分地和全面地理解與評價PPP這一制度供給的偉大創(chuàng)新：它是從投融資模式，到管理模式，再到治理模式貫通的新型制度供給，特別是對于在新歷史起點(diǎn)上面對全面建成小康和現(xiàn)代化的“中國夢”目標(biāo)，力行全面深化改革和全面依法治國的當(dāng)代中國，PPP更具有不容忽視的重大現(xiàn)實(shí)意義，它至少將產(chǎn)生如下六大方面的正面效應(yīng)。

　　第一，緩解面對城鎮(zhèn)化、老齡化歷史進(jìn)程的財(cái)政支出壓力，使政府更好地發(fā)揮作用。對于正在走向“偉大民族復(fù)興”的中國，PPP的正面效應(yīng)首先體現(xiàn)為：從政府主體角度看，減少財(cái)政支出的壓力，提高財(cái)政資金總體使用績效和政府履職能力。中國正處于快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化和迅速到來的人口老齡化過程中，未來幾十年內(nèi)將有約4億農(nóng)村居民要轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)定居，并將新增近2億60歲以上人口的老齡醫(yī)療與生活服務(wù)供給需要，靜態(tài)算賬至少需60萬億元的公共工程投入，如動態(tài)測算，這方面的投入將更是大得難以想象。政府再沿用“單打獨(dú)斗”式思路去應(yīng)對相關(guān)的城鎮(zhèn)化、老齡化挑戰(zhàn)，注定是沒有出路的，但如能有效地調(diào)動業(yè)已雄厚起來的民間資金、社會資本，以與政府合作方式形成共同供給機(jī)制，將有效緩解上述財(cái)政支出壓力。

　　第二，在公共服務(wù)供給中形成“1+1+1>3”的機(jī)制，使進(jìn)入中等收入階段的社會公眾可持續(xù)地受益受惠。政府履職盡責(zé)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，最終是“為人民服務(wù)”，使社會公眾得到實(shí)惠，并使這樣的受益受惠可以持續(xù)。從我國社會公眾主體角度來看，在公共服務(wù)水平逐漸提升而確有受益的過程中，相關(guān)的問題亦不可回避、不容忽視：過去政府提供服務(wù)中存在的工程超概算、施工期拖長、質(zhì)量出毛病、運(yùn)行管理中服務(wù)不熱情、不周到等弊病，已與進(jìn)入“中等收入階段”后公眾要求更美好生活的“公共服務(wù)升級”訴求形成了明顯的反差，影響到社會生活的和諧和群眾的“幸福感”。恰是PPP的機(jī)制創(chuàng)新帶來了一種使政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)于合作中形成“1+1+1>3”的公共服務(wù)績效升級效應(yīng)，因?yàn)檫@一合作機(jī)制，是將政府的規(guī)劃與政策相對優(yōu)勢、企業(yè)的運(yùn)行管理相對優(yōu)勢和專門機(jī)構(gòu)的特定專業(yè)領(lǐng)域相對優(yōu)勢結(jié)合在一起，形成風(fēng)險(xiǎn)防范與處理能力的最優(yōu)組合，來針對性地防控與化解項(xiàng)目中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。這就可望有效地克服過去司空見慣的那些弊端，可持續(xù)地使社會公眾受益，從而提升公眾的滿意度、幸福感。

　　第三，為一大批作為市場主體的企業(yè)打開進(jìn)一步生存、發(fā)展的空間，使現(xiàn)代市場體系更為健全和成熟。在我國已經(jīng)壯大并在資金力量日益雄厚起來的民間資金、社會資本持有主體中，一大批有強(qiáng)烈發(fā)展意愿并在偏好類型上適合PPP的企業(yè)，會由此打開它們新的生存與發(fā)展空間，并形成在我國本土和實(shí)行“走出去” (如“一帶一路”戰(zhàn)略)的PPP項(xiàng)目上，境外社會資本的參與和多方合作互動，這對于發(fā)展健全我國的市場經(jīng)濟(jì)有積極的促進(jìn)作用。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，所有參與PPP的企業(yè)的基本動機(jī)與行為定位，仍然是“在商言商”，是以市場主體“投資取得回報(bào)”的模式，來形成其物質(zhì)利益追求與“社會責(zé)任”的統(tǒng)一，但企業(yè)方面必須接受 PPP“盈利但非暴利”的原則約束。所以客觀地說，不是一切企業(yè)都適合于同政府合作參與PPP，比如風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)業(yè)投資、天使投資類型的社會資本，偏好 “快進(jìn)快出”和“以敢冒高風(fēng)險(xiǎn)博取高回報(bào)”，通常不是PPP的適宜參與者。有意愿和政府合作鎖定較長期雖不很高但“可接受”回報(bào)水平的市場主體，其實(shí)“大有人在”且資本規(guī)?？捎^。這些企業(yè)家偏好于較長期甚至極長期可預(yù)期、可接受的投資回報(bào)，愿意通過參與PPP提高生活質(zhì)量并獲得發(fā)展其他事項(xiàng)(包括收藏愛好、文化活動和從事公益慈善等)所需的時間與閑暇，這是市場體系成熟、健全的表現(xiàn)，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中也不例外。

　　第四，聯(lián)結(jié)、對接意義重大的“混合所有制”改革，促進(jìn)企業(yè)改革與全面改革的實(shí)質(zhì)性深化。在中國現(xiàn)在特定的發(fā)展階段上，PPP還有一項(xiàng)非常重要的、戰(zhàn)略層面的制度創(chuàng)新意義：它直接呼應(yīng)了黨的十八屆三中全會在現(xiàn)代國家治理、現(xiàn)代市場體系方面的要求，即混合所有制改革。

　　中國現(xiàn)代市場體系建設(shè)面臨的一項(xiàng)“攻堅(jiān)克難”的改革任務(wù)是企業(yè)改革，包括使國有企業(yè)消除不當(dāng)壟斷和使非國有企業(yè)突破前后兩個“三十六條”發(fā)布后仍未突破的玻璃(888, 2.00, 0.23%)門、旋轉(zhuǎn)門、彈簧門，使國企、民企兩方面都健康地“活起來”。在PPP的推行與發(fā)展中，恰恰可以通過其與“股份制—混合所有制”的天然貫通來實(shí)現(xiàn)這一目的，因?yàn)樾纬梢粋€PPP項(xiàng)目在產(chǎn)權(quán)方面沒有任何選擇上的局限，是在法治環(huán)境下形成的多產(chǎn)權(quán)主體間的契約。最典型的即以SPV(special purpose vehicles)的形式組成特殊項(xiàng)目公司來運(yùn)營PPP項(xiàng)目，公司內(nèi)所有股權(quán)都有清晰歸屬，每一份標(biāo)準(zhǔn)化的股權(quán)屬于明確的股東，認(rèn)定以后不會產(chǎn)生無法處置的糾紛(少數(shù)糾紛可通過法律途徑解決)，大家可以在這樣穩(wěn)定的、可預(yù)期的法治環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)利益回報(bào)的共贏。而且，SPV的股權(quán)結(jié)構(gòu)，在天然具有混合所有制特征的同時，又天然地傾向于不使國有股權(quán)“一股獨(dú)大”，因?yàn)檎蓹?quán)參與的動機(jī)是發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)來拉動、引致民間資本大量跟進(jìn)，乘數(shù)越大，相關(guān)政府工作的業(yè)績評價會越好，因此社會資本、民營企業(yè)的股份在PPP中通常會成為股權(quán)結(jié)構(gòu)里的“大頭”，甚至是絕大多數(shù)。

　　第五，促進(jìn)“全面依法治國”的法治化建設(shè)，培育契約精神和催化專業(yè)、敬業(yè)的營商文明。PPP與黨的十八屆四中全會關(guān)于“全面依法治國”“依法行政”的指導(dǎo)方針具有天然內(nèi)在的契合，客觀上必然要求加快法治建設(shè)、打造高標(biāo)準(zhǔn)法治化的營商環(huán)境。因?yàn)橐粋€個PPP項(xiàng)目，都需要有可預(yù)期的法治保障使作為合作伙伴的企業(yè)產(chǎn)生對長期投資回報(bào)的確定性與認(rèn)同感，否則是不會自愿簽署合作協(xié)議的。政府方面的“強(qiáng)勢”會在PPP實(shí)施中得到約束：不論政府在前期還有多少 “主導(dǎo)性”和“特許權(quán)在手”的強(qiáng)勢地位，一旦簽約PPP，就要以與企業(yè)相同的“平等民事主體”身份依法定規(guī)范認(rèn)定契約，并按照“法律面前人人平等”的原則遵守契約;假如政府違約，也要經(jīng)由法律程序“公平正義”地加以校正和處理。這對于實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府行為和全面推進(jìn)法治化，不啻是一種“倒逼”機(jī)制。PPP的發(fā)展，對法治、契約和上述所有這些營商文明的培育都將是一種催化劑，對于降低交易成本、鼓勵長期行為和促進(jìn)社會和諧進(jìn)步，具有國家治理現(xiàn)代化和包容性發(fā)展層面的全局意義。

　　第六，有利于在認(rèn)識、適應(yīng)和引領(lǐng)“新常態(tài)”的當(dāng)前與今后的一個階段，對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，優(yōu)化支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁的選擇性“聰明投資”，增加有效供給。面對現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)下行，需要特別強(qiáng)調(diào)投資的作用。中國投資領(lǐng)域的關(guān)鍵問題不在于總量和增速，而在于結(jié)構(gòu)、質(zhì)量與綜合績效。走向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，迫切需要把握好有助于支撐全局的“聰明投資”。PPP所關(guān)聯(lián)的投融資項(xiàng)目，都屬于有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、護(hù)生態(tài)、防風(fēng)險(xiǎn)、增績效的選擇性項(xiàng)目，又配合了促改革與穩(wěn)增長，是利用混合所有制創(chuàng)新將“過剩產(chǎn)能”轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能(諸如鋼鐵、建材、施工機(jī)械與設(shè)備的制造等行業(yè)和領(lǐng)域)，會形成一大批“聰明投資”對沖下行壓力，以有效供給來增加長遠(yuǎn)發(fā)展后勁，因此，它是在供給側(cè)助益適應(yīng)和引領(lǐng)“新常態(tài)”。

　　政府管理構(gòu)架及其動態(tài)優(yōu)化

　　從國際實(shí)踐看，PPP效果與國家治理體系的治理能力正相關(guān)。國家治理能力相對較弱的經(jīng)濟(jì)體，PPP的發(fā)展面臨更多挑戰(zhàn)，具體體現(xiàn)在PPP吸引力不足，成功率較低。PPP管理客觀地需要更多制度供給。社會資本的逐利性是其天然屬性，不可回避。在商言商仍是企業(yè)的基本立場，引入PPP模式的過程中，如何保障社會資本盈利而不暴利，避免國有資產(chǎn)流失，是政府在角色轉(zhuǎn)變后的重要職責(zé)。

　　完善的PPP管理構(gòu)架應(yīng)該包括信息發(fā)布平臺、PPP項(xiàng)目篩選體系、PPP項(xiàng)目顧問機(jī)制、PPP項(xiàng)目監(jiān)管系統(tǒng)及產(chǎn)權(quán)交易平臺(見圖1)。功能板塊信息共享互通綜合管理，資源內(nèi)外生自由流動，實(shí)現(xiàn)對PPP模式全生命周期的前瞻性管理。各級政府構(gòu)建PPP綜合管理體系是充分發(fā)揮市場作用、促進(jìn)PPP模式平等互利、政府與社會資本利益共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的重要保證。

　　政府PPP管理要貫穿于PPP項(xiàng)目全生命周期。在項(xiàng)目識別階段，政府通過“信息發(fā)布平臺”對接各方社會資源供需，群策群力甄別優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段通過“PPP項(xiàng)目篩選體系”進(jìn)一步通過定性、定量指標(biāo)確定項(xiàng)目的預(yù)期效果及各階段邊界劃分，為競爭性磋商奠定基礎(chǔ)。在項(xiàng)目采購階段，規(guī)范的 “PPP項(xiàng)目顧問機(jī)制”可以使各方得到咨詢服務(wù)支持。在項(xiàng)目的運(yùn)營階段,“PPP監(jiān)管體系”實(shí)時掌握項(xiàng)目的最新進(jìn)展和財(cái)務(wù)狀況，以利于及時調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和對社會資本的違規(guī)行為提出整改意見。在項(xiàng)目移交階段，政府可通過“PPP產(chǎn)權(quán)交易平臺”對移交項(xiàng)目進(jìn)行性能測試、再融資等提供規(guī)范和保障。

　　總之，PPP這一制度供給偉大創(chuàng)新的正面效應(yīng)非常值得注重、發(fā)掘與期待。全面深化改革新時期，決策層和管理層對PPP的高度重視、明確要求及立法以及各界對PPP的高度關(guān)注和積極交流互動，已表現(xiàn)出這一制度供給偉大創(chuàng)新在中國將迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇。在我國《預(yù)算法》修訂后，地方政府負(fù)債中部分存量的替代機(jī)制和今后部分增量的供給機(jī)制也都可以并需要與PPP機(jī)制創(chuàng)新對接;“新產(chǎn)業(yè)革命”時代中國“地方競爭”中“非梯度推移”地可匹配于東、中、西部的 “連片開發(fā)”等創(chuàng)新事項(xiàng)，也會使PPP在中國實(shí)踐中有望展示異乎尋常的亮色。當(dāng)然，鑒于PPP對法治化條件與專業(yè)化要素的高標(biāo)準(zhǔn)要求，PPP操作在實(shí)際生活中不可能一哄而起、一擁而上。但應(yīng)強(qiáng)調(diào)，新時期迫切需要積極地消解畏難情緒和觀望態(tài)度，引導(dǎo)與鼓勵“實(shí)干興邦”“事在人為”的創(chuàng)新取向：把“想干事、會干事、干成事、不出事”的各界人士，以高水平長期規(guī)劃和“親兄弟明算賬”的契約，結(jié)合成生龍活虎的PPP團(tuán)隊(duì)，在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中打造無愧于時代的業(yè)績。

　　作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，賈康系中國財(cái)政學(xué)會PPP專委會會長

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