PPP不只是一種融資模式

發(fā)布日期：2015-08-11來源：中國縣域經(jīng)濟(jì)報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/石青

　　在城鎮(zhèn)化加速和地方政府背負(fù)巨額債務(wù)的雙重背景下，積極推進(jìn)PPP是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先選擇。在我國政府力挺PPP模式的過程中，政府和企業(yè)發(fā)展面臨哪些挑戰(zhàn)和機(jī)遇?目前落地的PPP項(xiàng)目不多的原因是什么?針對這些問題，本報記者采訪了財政部財政科學(xué)研究所研究員、中國財政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔。

　　記者：當(dāng)前我國政府力挺PPP項(xiàng)目，對于政府和企業(yè)發(fā)展PPP模式面臨怎樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)?

　　孫潔：今年以來，財政部力推PPP模式，各級政府也在學(xué)習(xí)PPP的熱潮，但是，如何真正做好一個PPP項(xiàng)目不是一件容易的事情。所謂PPP模式，是指政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。在這一建設(shè)領(lǐng)域，通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報;政府部門責(zé)任基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益的最大化。

　　目前，中國經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境、增長速度、發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動力均發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變;中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，也意味著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型升級的深度調(diào)整期。在新常態(tài)下，政府要保持經(jīng)濟(jì)和社會的平穩(wěn)運(yùn)行，要解決三大矛盾：一是地方政府債務(wù)瓶頸與新一屆政府提出的“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”系列政策措施的矛盾;二是基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大缺口與社會資本市場準(zhǔn)入門檻較高的矛盾;三是交通、市政公共資源利用效率不高和政府財政不堪重負(fù)的矛盾。PPP模式正是解決上述矛盾的重要抓手和落腳點(diǎn)，未來中國將成為全球最大的PPP市場，也是許多企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的重大機(jī)遇。在看到機(jī)遇的同時，我們同樣也面臨挑戰(zhàn)，包括目前PPP模式還缺乏完善的法律體系;項(xiàng)目周期較長，投資回收較慢;金融機(jī)構(gòu)對PPP模式不熟悉，融資困難等。

　　記者：PPP的目的是解決資金問題，應(yīng)用PPP還會不會產(chǎn)生“意外的驚喜”?

　　孫潔：事實(shí)上，PPP模式已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供當(dāng)中，但人們對其認(rèn)識一般仍然停留在融資層面，很難發(fā)現(xiàn)PPP其實(shí)可以作為一種管理模式來使用。

　　融資只是PPP的目的之一，并不是全部。融資只是借別人的錢辦事，而管理是借別人的能力辦事。PPP項(xiàng)目中會涉及到融資問題，但不僅限于融資問題，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產(chǎn)與管理技術(shù)。融資更多是考慮將自己的風(fēng)險最小化。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險而將整體風(fēng)險最小化。事實(shí)證明，追求整個項(xiàng)目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解風(fēng)險，PPP可以帶來的“1+1>2”的合作機(jī)制效應(yīng)。

　　過去政府僅僅是為了得到一個工程，而現(xiàn)在通過PPP，政府不僅得到了工程，還承擔(dān)了工程未來若干年的維護(hù)、運(yùn)營、服務(wù)，這些都由社會資本方來負(fù)責(zé)，可以說確保了項(xiàng)目的質(zhì)量。和傳統(tǒng)管理模式相比，政府和社會資本合作管理模式中有著清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解決了傳統(tǒng)管理模式中的產(chǎn)權(quán)缺位的問題。具體表現(xiàn)在一下幾個方面：首先，有利于促進(jìn)政企分開。采用這種模式，可以將一元投資主體進(jìn)行多元化改革，減少政府對企業(yè)的行政干預(yù)。其次，有利于降低委托——代理成本。采用公私合作伙伴的PPP模式，由于私人部門的加入，可以有效彌補(bǔ)公共部門的信息不對稱問題，使得提供的公共物品更加有效。

　　記者：目前落地簽約的PPP項(xiàng)目不多，原因有哪些?

　　孫潔：PPP項(xiàng)目容易被人們簡單化，但其實(shí)PPP項(xiàng)目本身比較復(fù)雜，這一特性可能很多人都不了解。PPP的復(fù)雜性涉及到未來要和社會資本方簽訂一個長期的合同，至少10年以上。因此，長期的合同不可能在短期內(nèi)簽下來，就必須把未來發(fā)生的變化如經(jīng)濟(jì)形勢等方面考慮進(jìn)去。PPP項(xiàng)目不能像過去做項(xiàng)目所謂的“三邊工程”：邊勘測、邊設(shè)計、邊施工，所以時間是一個重要的因素。另外，PPP還涉及到公司公共的利益、公共需求的變化，這些變化會導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中如何設(shè)計調(diào)整機(jī)制、政府部分的訴求……所以，各方利益交織在一起，PPP項(xiàng)目需要一個較長的時間。

　　此外，財政部、國家發(fā)改委等部門推出的一系列政策，部分地方認(rèn)識不夠全面，把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，還需要地方去消化和理解。由于現(xiàn)在要做長期的項(xiàng)目，對于社會資本方而言，他們的觀念還停留在過去短期的做法，在這種思維狀態(tài)下，很難轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP的形式。

　　記者：PPP簽署的合同都是長期的，其中會發(fā)生各種變故(風(fēng)險)，讓相關(guān)方蒙受損失。那么，該如何規(guī)避這種風(fēng)險?

　　孫潔：在實(shí)施PPP模式的過程中，勢必會給合作的雙方帶來一定的風(fēng)險。因?yàn)槭且粋€長期的合作關(guān)系，涉及到雙方的利益。在推進(jìn)的過程中，如何來監(jiān)督和管理，如何做到項(xiàng)目盈利而不暴利?另外，PPP是一個公共項(xiàng)目，所謂“公共”就是每個人都應(yīng)該有知情權(quán)，但是有私營部門做了之后就看不到，因?yàn)樗麄兊呢攧?wù)是保密的，這其中有沒有暴利?這些都是風(fēng)險，為此，要做好項(xiàng)目前期的預(yù)測和分析，把各種風(fēng)險提前梳理，另外還需通過一些機(jī)制來保障。

　　當(dāng)前在推廣PPP過程中，沒有一部PPP法規(guī)范相應(yīng)的行為，所以應(yīng)制定一部PPP法作為推廣PPP的基本法律保障。不過，當(dāng)前財政部已經(jīng)將PPP納入政府采購，并出臺了《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，這就必然會讓《政府采購法》和《預(yù)算法》成為當(dāng)前PPP推廣的重要法律依據(jù)。

　　另外，財政部在2014年9月下發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，是財政部力推PPP模式以來頒布的第一份正式文件。其中就明確了“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”，判斷某方是否適宜，條件應(yīng)包括“風(fēng)險是否由最有能力以最小成本管理的一方承擔(dān)”，以及“風(fēng)險和收益相對等”和“風(fēng)險有上限”的安排。還有2014年12月4日又發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，對PPP模式的適用范圍、各環(huán)節(jié)的操作重點(diǎn)等內(nèi)容進(jìn)行了說明。依據(jù)《指南》，PPP模式適用范圍廣泛，且可選的項(xiàng)目運(yùn)營模式多樣，處于不同建設(shè)階段城市基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)項(xiàng)目均可考慮實(shí)施。

　　市場經(jīng)濟(jì)就是一個契約經(jīng)濟(jì)，一旦簽署了協(xié)議，必須按照合同法以及相關(guān)的法律來執(zhí)行。要規(guī)避PPP帶來的風(fēng)險，就要搞好項(xiàng)目前期的預(yù)測和分析，把各種風(fēng)險提前梳理。根據(jù)各自承擔(dān)的法律契約，屬于市場的，那就大家共同承擔(dān)，屬于管理層面的也分為政府管理和企業(yè)管理，把這些責(zé)任都分清楚。

　　記者：規(guī)范的PPP項(xiàng)目該如何操作?

　　孫潔：不論國內(nèi)外，PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不能以利潤最大化為目的。所以，PPP模式還是應(yīng)該建立在長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。而對于那些尋求短期利益最大化的企業(yè)，政府應(yīng)該拒絕。在銀行，往往會設(shè)立一個大凈值客戶部門，這個部門中聚集著不急于收取收益的閑散資金。如果政府能夠出臺相關(guān)政策，可以和銀行進(jìn)行合作。一個有資金無處去，一個需要融資開啟項(xiàng)目，如能達(dá)成一致，那么將是雙贏。

　　與過去的做法相比，現(xiàn)在提出的PPP更強(qiáng)調(diào)規(guī)范性。PPP的運(yùn)行需要具備四個原則。首先是社會資本與政府方式平等的地位，平等是基礎(chǔ)，才能形成合作伙伴。第二個是風(fēng)險分擔(dān)，PPP模式以承擔(dān)能力來劃分風(fēng)險，從而能使項(xiàng)目總體風(fēng)險最小化。第三是項(xiàng)目的收益原則，盈利而不暴利。第四就是有效監(jiān)督，有效地監(jiān)督就要公開，越公開越好，公開才有監(jiān)督。同時，PPP項(xiàng)目還有3大特點(diǎn)：多樣性、復(fù)雜性和長期性。如果能遵循這4個原則和3個特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目就能比較規(guī)范的操作。

　　漲知識：什么是PPP?

　　PPP的概念目前還沒有一個公認(rèn)的說法，不同的人從不同的角度會有不同的理解。對英文Public Private Partnerships也有多種譯法，如公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作關(guān)系、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、官方/民間的合作、民間開放公共服務(wù)、公共民營合作制等等。下面列舉幾種具有代表性的說法。

　　聯(lián)合國發(fā)展計劃署1998年給PPP的概念是：PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更有利的結(jié)果。合作各方參與某個項(xiàng)目時，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。

　　美國PPP國家委員會的概念是：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。

　　國家發(fā)展改革委對PPP的官方解釋為：政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系(國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》)。在這種模式下，社會資本負(fù)責(zé)通過履行雙方PPP合同中規(guī)定的責(zé)任，通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”來獲得合理的投資回報，政府部門則負(fù)責(zé)對社會資本提供的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，來保證公共利益的最大化。

　　通過上面眾多概念可以看出，雖然無論是機(jī)構(gòu)或是專家，對PPP都還沒有形成一個完全一致的表述，但是，從這些定義和解說中我們可以發(fā)現(xiàn)一些共同的特征：首先是公共部門與私營部門的合作，合作是前提，每個概念中都包含合作這個關(guān)鍵詞。其次是把提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施，作為合作的目標(biāo)。第三是強(qiáng)調(diào)利益共享，就是說在合作過程中，私營部門與公共部門共贏。第四是風(fēng)險共擔(dān)。這些特征大體上概括了PPP概念的基本要素，在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，PPP概念中包含有合作、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)這樣幾個要點(diǎn)。

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