管理視角下的PPP：特點、構成要素與基本原則

發(fā)布日期：2015-09-01來源：地方財政研究編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/孫潔

　　一、什么是PPP

　　PPP是英文Public Private Partnerships的縮寫，翻譯為公私合作、公私合作伙伴關系、公私合營、公私協(xié)作、公共部門與私營企業(yè)合作、政企合作等中文名稱，目前，我國政府文件中稱“政府和社會資本合作”。

　　(一)PPP的由來

　　20世紀50年代，美國一些銀行利用產(chǎn)品貸款的方式為石油天然氣項目安排融資活動。然而，項目融資開始受到人們的廣泛重視，被視為國際金融的一個獨立分支，是以60年代中期英國北海油田開發(fā)使用有限追索項目貸款作為標志的。在70年代第一次石油危機之后能源工業(yè)的繁榮時期，項目融資得到了大規(guī)模的發(fā)展，成為當時大型能源項目國際性融資的一種主要手段。

　　20世紀70年代末，英國首相撒切爾夫人上臺不久，對英國進行了一系列的民營化改革——公共部門的私有化。私有化的主要推動力是以“新公共部門管理”為基礎的觀念，即在那些由私營部門提供服務更加有效率的情況下政府應當撤出來，尤其是在公用事業(yè)部門，并且競爭的引入會為公民帶來更加優(yōu)質(zhì)的服務和更加低廉的成本，同時也減少了經(jīng)濟資源的浪費。但是，英國的核心公共服務無法實現(xiàn)私有化，如教育和醫(yī)療。為了將私有化所帶來的這些好處擴展到那些無法被私有化的、核心的公共服務領域，英國提出了實施PFI計劃，也叫私人融資計劃。

　　目前，英國把PPP分為兩大類別，一是特許經(jīng)營;二是PFI。所謂特許經(jīng)營是指由使用者付費的項目，如果采用私營部門提供。PFI是指由政府付費的項目。英國的PPP項目幾乎全是由政府付費。當然也有個別特例，如當時英國有22英里的高速公路是由使用者付費建造的，也就是特許經(jīng)營的方式，但由于較少人使用，他們將要對此進行國有化。也許有人會疑惑，英國的水務是由私人部門提供，且由使用者付費，為什么不叫特許經(jīng)營，英國官員的解釋是水務已經(jīng)實行了私有化。PPP與私有化的區(qū)別在于PPP是一種過渡性制度安排，而私有化卻不是。

　　(二)PPP與融資

　　由于受項目融資的影響，長期以來人們一直把PPP作為一種項目融資并與其它如BOT、PFI、TOT等形式并列來研究。融資的形式有多種多樣，如銀行貸款、發(fā)行股票、債券等。融資是借錢的行為，是借別人的錢辦事?！缎屡翣柛窭追蚪?jīng)濟學大辭典》對融資的解釋是：融資是指為支付超過現(xiàn)金的購貨款而采取的貨幣交易手段，或為取得資產(chǎn)而集資所采取的貨幣手段。融資更重視風險、成本和收益。

　　而管理是借別人的能力辦事。斯蒂芬·羅賓斯給管理的定義是：所謂管理，是指同別人一起，或通過別人使活動完成得更有效的過程。政府采用PPP所得到的并不是資金，而是項目所提供的公共服務。管理重視的效率、質(zhì)量和效益。

　　達霖.格里姆賽和莫文.K.劉易斯也指出，對PPP工程常有一種誤解，認為它們主要是私營部門為公共基礎設施建設融資。嚴格說來，這是不對的。融資只是其中一個方面。PPP的本質(zhì)在于公共部門不再是購買一項資產(chǎn)，而是按規(guī)定的條款和條件購買一整套服務。

　　(三)PPP的概念

　　PPP在全球并沒有統(tǒng)一的概念。從管理角度看，所謂PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

　　在上面概念的基礎上，進一步化簡為，PPP是指政府公共部門通過民營部門(或社會資本方)或與其合作來高效地完成政府公共部門的目標，從而達到實現(xiàn)政府公共部門的職能。

　　目前研究者已經(jīng)不少從原來的融資觀點轉向提高效率和改善質(zhì)量上來。世界銀行認為：“在20世紀90年代，人們認為，私人運營商接管城市水務的主要優(yōu)勢在于其具備提供私人資金的能力。實踐表明，這屬于一個錯誤的觀點。私營水務公司所能做出的最大貢獻來自于提高運營效率和服務質(zhì)量。這些優(yōu)勢又會進一步提高水務企業(yè)的信譽，有利于其籌措投資資金。”

　　由于人們對PPP的不同理解，為了便于討論和實際推廣運用，本文討論的PPP是基于項目的PPP，私營部門負責包括但不限于項目投資、建設和運營。對于廣義的PPP不屬于本文研究范疇，如服務的外包。

　　二、PPP的特點

　　(一)PPP的多樣性

　　長期一來，人們一直將PPP與BOT、PFI等并列，其實PPP是一個總稱，它包括BOT、PFI、TOT、ROT等諸多形式。從前面給出的PPP概念可以看出，BOT、PFI、ROT等屬于政府公共部門通過民營部門實現(xiàn)職能的一個具體形式而已。因此，我們說PPP是一個總稱。但是，為什么會有這么多的形式呢?事實上，這是由不同國家政策需求所決定的，例如英國主要采用PFI這種完全由政府付費的PPP模式，不僅僅是教育、醫(yī)療領域，即便是英國的高速公路也是如此，前面談到英國有22英里的收費高速公路，其余高速公路，如果是采用民營資本建設也是由政府付費。因為英國是一個老牌的資本主義國家，他的每一個家庭都不止一輛小汽車，高速公路幾乎是他們每一個家庭的必需品，如果設一個收費站向每一個過往的車輛收費，等于是向每一個家庭重復征收費用。大家知道，第一車輛減速繳費，再加速，不僅僅造成能源浪費，也會帶來極大的環(huán)境污染。因此，英國選擇了在確保公平的情況下，高效率的收費方式。我國高速公路更多采用使用者付費的方式，因為我們還是一個發(fā)展中國家，許多家庭，特別是農(nóng)村家庭沒有小汽車，不可能使用高速公路，如果采用政府付費，勢必也會讓不使用者承擔一定的費用，這會造成新的不公平，因此我們?yōu)榱舜_保公平，選擇了使用者付費，但相對于政府付費，其效率明顯降低。菲律賓主要采用BOT這種方式，它有一部BOT法，其實就是PPP法。韓國主要采用BTO和BTL兩種方式。因此，不同國家有著不同的政策目標，為了實現(xiàn)這一政策目標會選擇不同的PPP形式。

　　(二)PPP的復雜性

　　據(jù)一個英國PPP項目專家介紹，英國一個醫(yī)院的大樓采用的是PFI的形式，其合同達一萬多頁。這足以說明PPP項目實施的復雜性，這種復雜性不僅僅增加了PPP項目的采購時間，同時也增加了項目的采購成本。一個PPP項目包括未來可預測、不可預測、可控制、不可控制等風險交織在一起，希望通過一個盡可能完備合同約束，很難做到盡善盡美。因此，基于PPP的復雜性，在實施一個PPP項目中，公私雙方不可能很快達成一致意見。

　　目前我國在推廣PPP過程中，不少人認為推進速度不高，主要是由于他們不了解PPP的復雜性，同時，過去政府上項目往往出現(xiàn)邊勘測、邊設計、邊施工的“三邊”工程現(xiàn)象。相比之下，顯得PPP項目的實施要慢得多，這是正常現(xiàn)象，不可能將PPP項目做成“三邊”工程，如果那樣的話，今后會產(chǎn)生許多難以解決的問題。

　　同樣是基于PPP的復雜性，對于一個較小的項目并不適宜采用PPP模式，因為它的前期費用并不會隨著項目規(guī)模的減小而同比例降低。

　　(三)PPP的長期性

　　一般來講，PPP項目多數(shù)為基礎設施項目，而基礎設施項目生命周期短則幾十年，長則上百年，因此，PPP項目合同多數(shù)在二、三十年以上。在這里引出了一個現(xiàn)實問題，就是過去曾被地方政府廣泛采用的BT，是否屬于PPP，關于這一點是有爭議的，我個人觀點是如果將PPP看為項目融資的話，BT就是一種項目融資方式，屬于PPP;如果將PPP看為本文提出的管理模式的話，BT就不屬于PPP。BT曾為地方政府帶來什么呢?可總結為兩個方面的問題：一個沒有質(zhì)量保障的工程;形成一個巨大的地方政府債務。由于BT項目一般為不能向使用者收費的項目，大家或許會問，能否將BT轉化為PPP模式，答案是顯然的，PPP項目的收益來源只有兩種，一是使用者付費，二是政府付費。如果不能向使用者收費，必然要通過政府付費實現(xiàn)項目收益。例如，一個環(huán)城路建設，過去通過采用BT的方式，由建設者交付之日起政府支付40%，接下來的兩年分別支付30%，簡稱“433”。下面我們看看如果將其設計成PPP模式會發(fā)生什么變化。

　　政府首先選擇一個合作伙伴，并設立一個項目公司，由項目公司負責該環(huán)城路建設，完工后并不立即移交給政府，后續(xù)維護管理工作仍然由項目公司負責實施，政府并根據(jù)其維護質(zhì)量支付費用，同時，將原來三年支付的工程費用也將延長到30年，30年之后再無償移交給政府。在這種制度安排下，企業(yè)為了實現(xiàn)收益最大化，企業(yè)會盡可能減少維護費用支出，從而增加收益，但又不得不達到合同所要求的基本標準，此時，企業(yè)為了獲得收益最大化，唯一能做到的是提高項目建設質(zhì)量，以盡量減少后期的維護成本，決不會建設成一個三年一小修、五年一大修、十年一重修的項目。同時，項目公司會請專業(yè)的綠化隊伍負責道路兩邊的綠化等日常維護工作，只有專業(yè)化才能提高運營管理效率，實現(xiàn)投資收益最大化。通過這樣的制度安排，首先，項目質(zhì)量得到了保障;其次，財政支出壓力大幅度下降;第三，政府也會大量減少財政供養(yǎng)人員。

　　三、基本構成要素

　　(一)基本結構

　　政府首先選擇一個合作伙伴，由合作伙伴設立一個項目公司(SPV)，政府可以在這個項目公司中持股，當然也可以不持股，一旦政府決定持股，其比例不能超過50%(我國當前政策規(guī)定)。政府公共部門與項目公司簽訂一個合同，這個合同稱為PPP合同。同時，由PPP項目公司負責融資、建設、運營。

　　(二)主要形式

　　PPP形式具有多樣性，按美國民營化專家薩瓦斯的分類，除了完全國營和完全私營，中間部分全部是PPP，有無窮多個。但為了實際推廣需要，在此介紹幾個常用的形式。

　　1.PFI。也叫私人融資計劃，是英國使用的一種PPP形式，主要特點是由政府付費，而不是由使用者付費。像英國的學校、醫(yī)院、高速公路等都是采用PFI的形式。如英國一家醫(yī)院的大樓采用的PFI，總投資20億英鎊，由私營部門負責建設并對其進行管理和維護，由政府使用，政府每年支付1.5億英鎊作為投資人回報，共支付40年。

　　2.BOT。也叫建設運營移交，是菲律賓常用的一種PPP形式，它主要以使用者付費為主，項目由私營部門建設，并由其運營管理，政府允許其通過向使用者收費的方式獲得合理的回報，當收費期過后一般無償移交給政府。也是我國主要采用的PPP形式，主要用于新建設的基礎設施項目。

　　3.TOT。也叫移交運營移交，是我國常用于對已有基礎設施采用的PPP的形式，首先將已經(jīng)建設完成的基礎設施項目移交給私營部門，由私營部門運營一定的時間后再無償移交給政府。一般也是由政府授權私營部門通過向使用者收費的方式獲得合理的回報。早在21世紀初期，上海浦東自來水廠使用50%的股權，50年的經(jīng)營權移交給私營部門，為浦東基礎設施建設獲得20億元的資金。被上海人稱為用過去人的錢來發(fā)展。當前我們采用這種形式，更多是為了化解地方政府債務，政府將已經(jīng)建成的項目資產(chǎn)和債務，并和經(jīng)營權一起移交給私營部門，私營部門運營一定期限后再無償移交給政府，這就有效化解了地方政府債務規(guī)模。

　　4.ROT。也叫擴建(再造)運營移交，主要用于已有的、并需要翻修或擴建的基礎設施項目，這種基礎設施通過私營部門進行擴建并運營管理，一般也是由政府讓其通過向使用者收費的方式獲得合理的回報。

　　5.BOO。也叫建設擁有運營，但是，這里的運營一般會有一個期限，當運營期過后，政府收回運營權，但資產(chǎn)仍然屬于私營投資者，只能改做其它用途。如果永久性運營可能就不再屬于PPP，已經(jīng)屬于私有化的范疇，不屬于本文討論的范圍。

　　(三)參與方

　　1.公共部門。主要包括：一是各級政府。不同級別政府負責本級政府的公共投資項目，中央政府負責國家層面的PPP項目，但這種項目較少，一般都是由政府職能承擔這一職責。二是政府職能部門。負責本領域公共投資項目如何采用PPP模式，如教育部、教育廳、教育局;水利部、水利廳、水利局;交通部、交通廳、交通局;衛(wèi)生部、衛(wèi)生廳、衛(wèi)生局等，他們都是各級政府公共投資項目采用PPP模式的政府方面合作人。三是執(zhí)行機構。能夠代表政府公共部門的還有如醫(yī)院、學校等。

　　2.私營部門。主要包括：一是投資方，主要是各類投資機構，如投資公司等。二是融資方，主要是由銀行或非銀行金融機構構成。三是設計方，主要負責項目的設計，如設計院等。四是建設方，各類項目施工單位，如建筑公司等。五是運營方，項目的運營管理公司，如污水處理公司、自來水公司、地鐵公司等。六是第三方，各類咨詢機構，如會計事務所、律師事務所、咨詢公司等。

　　四、PPP的一般原則

　　(一)伙伴關系

　　公共部門和私人部門合作的原則是平等，同時，平等又是合作的基礎，可以說沒平等就沒有合作，也就沒有真正意義上有伙伴關系。世界銀行認為：“運營商和簽約政府之間需要建立真正的合作關系，如此才能更容易地為那些隨著時間推移必然發(fā)生的問題找到解決方案。”“在政府(部門和監(jiān)管者)內(nèi)建立機構能力仍然是一個重要挑戰(zhàn)，這樣私人運營商和公共主管機構之間才能在平等的基礎上形成合作關系”(世界銀行：城市水務事業(yè)的公私合作)。在以往的一些PPP項目中，由于雙方?jīng)]有處于平等的基礎，導致合同隨意變化，雙方保留自己的優(yōu)勢信息，最終導致項目以失敗告終。一方面，政府總認為自己處于優(yōu)勢地位，為了盡快簽約上項目，答應了一些不應當承諾的條件，當項目實施后出了問題，總是單方面要求對方接受變更條件。另一方面，私人部門也會通過自身優(yōu)勢，“要挾”讓政府接受不必要的條件。人們經(jīng)常會形容父子兩個好的像哥倆一樣，父子關系再好也只能像哥倆一樣，因為他們不是平等關系，只有哥倆才是真正的平等關系。

　　(二)風險分擔

　　任何投資其風險和收益總是相對應的：風險大收益高，風險小收益低。若在一個PPP項目中存在一個較大的風險，私人部門告訴政府說，愿意承擔這個較大的風險，但希望政府給予其較高(與風險相應)的回報，答案是確定的，不可以。任何PPP項目必然是公共投資項目，它涉及到公眾的利益，如果你沒有能力承擔這個風險，政府是不允許你來承擔的，因為如果一旦投資失敗，公眾利益就無法得到保障。作為企業(yè)愿意冒投資風險，可以選擇股票、期貨，而不應當選擇PPP項目。你可以選擇冒風險，但不能拉上公眾和你一起來冒風險。因此，在PPP項目的風險分配上，應當遵循“最適宜承擔風險的一方承擔風險”的分配原則。例如：一個城市政府想利用PPP模式建設一個隧道，一個常用的方式就是選擇一個合作伙伴，通過BOT的方式，由其建設并通過30年的收費獲得合理的投資回報，收費不久，國家出臺了一項新的政策，基礎設施最長收費時間不得超過25年，這就是一個政策風險。再如，我們的高速公路，每個節(jié)假日總會免費3天或7天，如果這段高速公路是由民營部門建設并采用BOT的方式，整個運營期下來將免費上千天，這樣還能否收回合理的回報呢?可能有人會說，今后通過延長收費期給予一定的補償。其實，這并不是一個好的做法，政府與私營部門簽訂一個合同，今天說免費就不能收費，明天說延長就可以繼續(xù)收費，那么當初簽訂的合同還有用處嗎?其實最為合理的做法是，當初政府出臺這項政策意在鼓勵大家放假了多出去走走看看，放松一下心情，讓身體更健康，當每個人身體都健康了，政府的公共衛(wèi)生支出就會減少，同時，放假了帶著家人去旅游，旅游經(jīng)濟又會增長，國家財政收入又會增加。一方面支出在減少，另一方面收入在增加，當然，這樣的好政策也應當有其成本，此時，政府應當出一個公告，告訴大家，凡在假期外出的過橋、過路費到指定市政大廳報銷就可以了。

　　對于市場風險、經(jīng)營性風險一般應當由民營部門承擔，如果過多地讓政府承擔也不合理。例如，當政府預測到一個市場風險將要到來時，一般情況下，政府會邀請相關專家進行討論，然后形成文件讓各部門會簽，當這個方案下達時，風險可能已經(jīng)發(fā)生了，并造成損失。俗話說的好，春江水暖鴨先知，企業(yè)離市場最近，最先感知市場發(fā)生的一切變化，市場一有變化，企業(yè)就會有靈活的應對辦法。甚至企業(yè)的一些應對風險的方法政府卻不能采用(關于這個我會在后面的例子中告訴大家)。因此，企業(yè)應當更多地承擔市場風險和經(jīng)營性風險。

　　由于每個人都是風險的厭惡者，通過雙方談判很難達到遵守風險分配的原則，合理的方案是通過專業(yè)人員來實現(xiàn)風險的合理分擔。

　　(三)收益的可調(diào)節(jié)(或可控制)

　　過去人們對于PPP的認識是風險分擔、利潤共享，隨著研究的深入，利潤共享很容易形成官商勾結，卻不易達到公私合作的目的，因此，才提出了項目收益的可調(diào)節(jié)或可控制性。這個可調(diào)節(jié)或可控制性有多重要，先讓我們來看一個例子：還是前面修隧道的例子，當隧道通車后，由項目公司收費，最初幾年沒有什么問題，但是隨著我國經(jīng)濟的快速增長，居民收入也迅速增加，不少的家庭特別是城市家庭都有了自己的小汽車，當車輛增多以后，就會因為收費造成擁堵。面對擁堵造成的社會問題，政府一般會首先找到這個項目公司談判。讓項目公司取消收費，政府并根據(jù)投資收回情況給予一定的回報。這種方案，一般企業(yè)是不易接受的。因為企業(yè)是為股東服務的，實現(xiàn)股東利潤最大化是他們的目標。政府不應當與不追求利潤的企業(yè)合作，如果那樣就相當于生活中交一個不孝順的人做朋友是一樣的，如果他對自己父母都不好，也不會真心對你好，如果一個企業(yè)對股東都不負責，怎么可能對這個社會負責。因此，企業(yè)不會放棄所得利潤。政府和企業(yè)談判不成，就會利用各種規(guī)劃，再建設一個更寬暢的隧道，然后免費通行。擁堵的問題就會迎刃而解了。

　　問題是解決了，項目公司一定會說政府不守信用。如果當初政府在與項目公司簽訂合同時，告訴對方，項目要想獲得基本的收益需要有一定的車流量，當初流量低的時候政府給予一定的補貼，當流量上升一定高度時，政府給予一定控制。假如每天最少通過100輛時，項目公司才能實現(xiàn)基本收益，如果不足100輛，政府給予補貼到100輛，如果超過200輛，不僅僅是企業(yè)超額收益，同時也會造成擁堵，當車輛超過200輛時，或者不收費或者收費繳給政府作為解決其它交通擁堵的基金。當有這樣的條款設定時，政府再遇到剛才的問題，一定會通過每天向項目公司補貼200輛的通行費，從而取消收費解決擁堵問題。如果沒有這樣的條款，政府會花費巨額投資建設一個重復的項目來解決。至于當企業(yè)收益不足為什么給予補貼，這就是PPP項目的收益原則，盈利而不暴利。因為我們不可能希望一個長期虧損的企業(yè)給你提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。當然在確保企業(yè)盈利的同時，也不能讓其獲得暴利，任何暴利都會導致公眾利益的損失。

　　(四)監(jiān)督管理

　　PPP項目都屬于公共投資項目，公共投資項目一般是由財政資金投入。如果公共項目由財政資金投入，其監(jiān)督管理沒有任何問題，因為，財政資金每一分錢都是公開透明的?，F(xiàn)在的問題是，一個公共投資項目，公眾有知情權，這是法律賦予的，由一個私營部門投入，而私營部門的財務是保密的，這也是受法律保護的。如何協(xié)調(diào)這兩者的關系，是解決PPP項目監(jiān)督管理問題的關鍵所在。PPP項目的政府采購流程一再強調(diào)公開，因為，只有公開才能進行監(jiān)督，沒有公開就談不上監(jiān)督。即便是PPP合同也要一同公開，接受社會監(jiān)督。古人尚且知道，如果將100兩黃金放在鬧市上，即便是最好的盜賊都不會拿，如果將再輕微的東西放在隱蔽的地方，那怕是圣人經(jīng)過都會受到懷疑。因此，參與PPP項目必需接受政府采購不斷公開的程序，以確保公平公正。

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