旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中的PPP模式應(yīng)用

發(fā)布日期：2015-09-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　李嘉輝，中倫律師事務(wù)所律師。

　　穆　聳，現(xiàn)為中倫律師事務(wù)所合伙人。

　　引言

　　旅游景區(qū)是旅游業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。大型旅游景區(qū)一般都依托于山川、河流等自然景觀或寺廟、歷史遺址等人文景觀建設(shè)而成。在我國，該等自然景觀或人文景觀的所有權(quán)屬于國家，政府既是所有者，又是管理者。因此，依托于國有旅游資源的旅游景區(qū)，大多由政府主導(dǎo)進(jìn)行開發(fā)(本文探討的旅游景區(qū)，是指依托于國有旅游資源進(jìn)行建設(shè)的旅游景區(qū)，以人造景觀為主的旅游景區(qū)不在本文的討論的范圍之內(nèi))。

　　我國政府對于社會資本投資旅游業(yè)一直持鼓勵(lì)的態(tài)度。2009年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》即提出“鼓勵(lì)社會資本公平參與旅游業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)各種所有制企業(yè)依法投資旅游產(chǎn)業(yè)。”2012年6月，國家旅游局發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見》，明確鼓勵(lì)民間資本經(jīng)營和管理旅游景區(qū)、投資旅游基礎(chǔ)設(shè)施。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》再次提出“推動旅游市場向社會資本全面開放”。但是，上述政策并沒有具體闡述社會資本投資旅游景區(qū)項(xiàng)目的方式。社會資本投資大型旅游景區(qū)的整體開發(fā)與運(yùn)營，一方面須與政府合作，另一方面必須面對旅游資源開發(fā)與旅游資源保護(hù)之間的張力，因此需要一個(gè)能夠協(xié)調(diào)政企合作關(guān)系、平衡企業(yè)營利與政府公益的合作模式。

　　自 2014年開始，中央政府開始在各個(gè)領(lǐng)域大力推廣政府與社會資本合作模式(簡稱PPP模式)。PPP模式也給民營企業(yè)參與旅游景區(qū)的開發(fā)提供了一種新的思路。民營企業(yè)，即 PPP模式中的社會資本方，是否可以通過PPP模式參與大型旅游景區(qū)的整體開發(fā)和運(yùn)營(以下簡稱“旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目”)呢?旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是否符合 PPP模式的基本要求，在具體實(shí)施上又可能存在哪些法律問題?由于實(shí)踐中旅游景區(qū)PPP項(xiàng)目的成功案例并不多見，因此，相關(guān)法律問題尚未得到充分研究?；跇I(yè)務(wù)需要，本文嘗試對上述問題做初步的探析。

　　旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目與PPP模式的契合性

　　PPP模式屬于舶來品。但自國務(wù)院首倡PPP模式以來，財(cái)政部、國家發(fā)改委發(fā)布了一系列文件，在推廣PPP模式的同時(shí)，闡述了PPP模式的政策目的和操作方式，形成了中國語境下PPP模式的獨(dú)特內(nèi)涵。

　　從適用范圍的角度，我國的PPP模式有三個(gè)基本特點(diǎn)。首先，政府推廣PPP模式的根本目的是增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，因此，PPP模式適用于“政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”。第二，PPP模式適用于投資總額巨大且需要專業(yè)化運(yùn)營管理的項(xiàng)目。對于這種項(xiàng)目，政府無力以財(cái)政資金投資建設(shè)，也缺乏管理運(yùn)營的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，引入社會資本具有必要性。第三，目前政府力推的PPP項(xiàng)目，都是具有經(jīng)營性的項(xiàng)目，即存在“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)的項(xiàng)目。PPP模式興起的初衷是為了解決地方政府債務(wù)問題。通過使用者付費(fèi)，而非以地方政府存量財(cái)政資金，來償還企業(yè)的投資成本和投資回報(bào)，可以有效的減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　從上述三個(gè)方面考量，旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是適合采用PPP模式的。

　　首先，旅游景區(qū)本身具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。根據(jù)《旅游法》規(guī)定，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲”。因此，旅游景區(qū)的運(yùn)營并不是完全市場化的，而是具有一定的公益性?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資 (2014)2724號)明確將旅游項(xiàng)目作為一種公共服務(wù)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采用適用PPP模式，旅游景區(qū)作為提供旅游公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，其開發(fā)與運(yùn)營自然也適合采用PPP模式。

　　其次，大型旅游景區(qū)的開發(fā)與運(yùn)營，需要巨大的投資和專業(yè)的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《旅游法》，旅游景區(qū)對外開放的前提條件之一是具備必要的旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施。通常來說，景區(qū)需要較為完善的道路、游步道、停車場、道路標(biāo)識標(biāo)牌以及給排水、供電、環(huán)保、公共衛(wèi)生、通訊等設(shè)施;需要游客綜合服務(wù)中心、旅游飯店、餐廳、商店等旅游服務(wù)和輔助設(shè)施。旅游配套服務(wù)和輔助設(shè)施的完善程度，很大程度上決定了景區(qū)的綜合服務(wù)能力和水平。為大型旅游景區(qū)內(nèi)配備該等設(shè)施通常需要很大的投資，而且該等旅游設(shè)施的修建和后續(xù)運(yùn)營需要專業(yè)的景區(qū)開發(fā)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。政府通過引入具有資金實(shí)力和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的社會資本開發(fā)、運(yùn)營旅游景區(qū)，不僅能夠解決旅游景區(qū)開發(fā)、建設(shè)的資金問題，還能夠提高旅游景區(qū)的吸引力和旅游服務(wù)的水平。

　　第三，旅游景區(qū)項(xiàng)目具有經(jīng)營性。旅游景區(qū)的經(jīng)營活動主要包括門票的經(jīng)營和景區(qū)內(nèi)交通、餐飲、商品銷售等服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營。相應(yīng)的，旅游景區(qū)的主要經(jīng)營收入包括兩部分，即門票收入和景區(qū)內(nèi)服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營收入，最終都是由游客承擔(dān)。因此，景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目存在使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，引入社會資本合作不會顯著增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　因此，綜上所述，從旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的性質(zhì)而言，旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是符合財(cái)政部、國家發(fā)改委對于PPP模式所適用項(xiàng)目的政策精神和基本要求的，適合采用PPP模式。

　　旅游景區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目相關(guān)法律問題

　　財(cái)政部和國家發(fā)改委已分別頒布了PPP模式的操作指南及配套文件，對于PPP項(xiàng)目的操作流程做了較為詳細(xì)的規(guī)定，可以稱之為 PPP模式的“通用程序”。以財(cái)政部頒布的政策規(guī)定為例，任何采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目都必須履行政府財(cái)政承受能力評估、物有所值評價(jià)、實(shí)施方案編制等一系列程序，并且從包括招標(biāo)在內(nèi)的5種備選采購方式選擇一種進(jìn)行項(xiàng)目采購。因此，無論是水利工程、交通樞紐還是污水處理廠，所有PPP項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政部或者國家發(fā)改委的相關(guān)政策，履行標(biāo)準(zhǔn)化的通用程序。

　　對于不同投資項(xiàng)目而言，除了履行標(biāo)準(zhǔn)化的PPP模式通用程序之外，還應(yīng)遵守與投資內(nèi)容相關(guān)的較為特殊的法律法規(guī)定。因此，采用PPP模式實(shí)施旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，必須符合法律、法規(guī)對于旅游景區(qū)開發(fā)、管理的相關(guān)規(guī)定。實(shí)踐中，旅游景區(qū)的類型復(fù)雜多樣，包括風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位、世界文化遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園等，而且一個(gè)旅游景區(qū)可能同時(shí)涉及上述多種情況。上述不同類型的旅游景區(qū)均有特定的適用法律、法規(guī)，如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《文物保護(hù)法》《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《國家級森林公園管理辦法》等。因此，旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目不僅要符合《旅游法》和關(guān)于旅游業(yè)的地方性法規(guī)，還要根據(jù)旅游景區(qū)的不同類型，符合特定的適用法律、法規(guī)的要求。因此，旅游景區(qū)類型的多樣性導(dǎo)致旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目面臨的法律問題也是非常復(fù)雜的。

　　目前，我們作為一家旅游投資企業(yè)的法律顧問，正在協(xié)助企業(yè)就一個(gè)旅游景區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行合作。由于篇幅限制，本文無法對各種旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目面臨的法律問題的進(jìn)行系統(tǒng)、全面的分析，而是根據(jù)我們在上述旅游景區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在下文中選擇了幾個(gè)主要法律問題進(jìn)行初步探討。

　　1.旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓依據(jù)

　　社會資本能夠參與投資、運(yùn)營旅游景區(qū)的前提，是國有旅游資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，且社會資本可以依法取得旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)。但是，《旅游法》并沒有對國有旅游資源或旅游景區(qū)的經(jīng)營主體問題做出明確規(guī)定，相對而言，一些地方政府制定的地方性法規(guī)中，對于旅游景區(qū)的經(jīng)營持有更加開放的態(tài)度。

　　根據(jù)我們對全國31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)人大制定的旅游條例的調(diào)研，共有16個(gè)省級地方旅游條例中規(guī)定了旅游景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，為企業(yè)取得旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的奠定了基礎(chǔ)。例如，《貴州省旅游條例》規(guī)定：“旅游景區(qū)可以依法實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓，應(yīng)當(dāng)符合法律及國家和省的有關(guān)規(guī)定。”其中比較特殊的是《西藏自治區(qū)旅游條例》對景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓進(jìn)行了限制，規(guī)定國有旅游資源的經(jīng)營權(quán)不得整體性出讓、轉(zhuǎn)讓，旅游景區(qū)(點(diǎn))內(nèi)的交通、餐飲、住宿、商品銷售、娛樂、攝影攝像、戶外廣告和游客服務(wù)等項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓，但西藏之外的其他省份尚未有此類限制性規(guī)定。

　　綜觀各省規(guī)定，企業(yè)取得旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的具體方式包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包等合法方式，有的省份明確規(guī)定應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣等方式選擇受讓方或承租方。此外，一些省份對于景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓收入的用途、旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)受讓方的條件、獲得景區(qū)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營方式等進(jìn)行了限制。

　　對于特定類型的旅游景區(qū)，該等旅游景區(qū)所適用的法律、法規(guī)的對于經(jīng)營權(quán)的出讓可能存在特殊規(guī)定。以風(fēng)景名勝區(qū)為例，根據(jù)國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售。也就是說，對于風(fēng)景名勝區(qū)的門票，只能由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》同時(shí)規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)采用招標(biāo)等公平競爭的方式確定經(jīng)營者?！顿F州省風(fēng)景名勝區(qū)條例》對于風(fēng)景名勝區(qū)交通服務(wù)項(xiàng)目的特許經(jīng)營進(jìn)行了細(xì)化，將風(fēng)景名勝區(qū)的特許經(jīng)營分為整體項(xiàng)目和單個(gè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營，并分別規(guī)定了特許經(jīng)營的期限。

　　當(dāng)然，并不是所有省級地方旅游條例都明確支持旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓。而且，就某些特定類型的旅游景區(qū)，其適用的法規(guī)、政策將該等旅游景區(qū)的經(jīng)營主體限定為相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。例如，根據(jù)國家文物局發(fā)布的《國有文物保護(hù)單位經(jīng)營性活動管理規(guī)定(試行)》，國有文物保護(hù)單位的經(jīng)營性活動以文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)為主體開展。我們理解，如根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)或政策規(guī)定，某個(gè)旅游景區(qū)僅能由其管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營，那么，企業(yè)希望通過PPP模式參與該旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營就可能存在一定法律障礙。

　　因此，采取PPP模式開發(fā)旅游景區(qū)，首先要根據(jù)地方制定的旅游條例以及特定類型的旅游景區(qū)的所適用的法律法規(guī)，確定旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的依據(jù)。對于法律法規(guī)允許將經(jīng)營權(quán)出讓給企業(yè)的旅游景區(qū)，應(yīng)進(jìn)一步確認(rèn)可以出讓的經(jīng)營權(quán)的范圍。此外，如相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)方式選擇景區(qū)經(jīng)營方的，在選擇PPP項(xiàng)目的采購方式時(shí)，應(yīng)注意采用招標(biāo)方式。

　　2.付費(fèi)機(jī)制相關(guān)法律問題

　　如上所述，理論上，旅游景區(qū)PPP項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)，以門票收入和景區(qū)內(nèi)交通、服務(wù)等項(xiàng)目的經(jīng)營收入作為支付社會資本方的投資成本和投資收益。但是，從具體的法律規(guī)定來看，有以下四個(gè)問題值得注意。

　　首先，特定類型的旅游景區(qū)適用的法規(guī)中通常將門票經(jīng)營的主體限定為旅游景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。在這種情況下，社會資本無法直接獲得門票收入。例如，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)是當(dāng)?shù)乜h級以上政府設(shè)立的事業(yè)單位，一般而言，其收到的門票收入應(yīng)上交財(cái)政。因此，門票收入轉(zhuǎn)化為了財(cái)政收入。企業(yè)可以要求政府通過財(cái)政將門票收入支付給企業(yè)，但程序上應(yīng)注意符合《預(yù)算法》的要求。

　　第二，旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓可能需要依法支付對價(jià)。例如，根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)交通、服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)。旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)的對價(jià)可以理解為旅游景區(qū)未來經(jīng)營收入的折現(xiàn)。如果社會資本為取得旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)支付了對價(jià)，那么，從商業(yè)的角度看，社會資本只能通過門票收入收回投資成本和投資收益。這對于社會資本而言，不僅增加了資金投入上的負(fù)擔(dān)，而且減少了收回投資成本和投資收益的資金保障。一種可行的解決方案是由政府承諾將收取的經(jīng)營權(quán)對價(jià)投入雙方成立的合資公司，用于項(xiàng)目建設(shè)，這在一定程度上可以減少社會資本的資金壓力。

　　第三，無論是旅游景區(qū)的門票收入還是經(jīng)營權(quán)出讓收入，法律、法規(guī)或地方政策可能規(guī)定了該等收入的特定用途。因此，政府使用該等資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意符合法律規(guī)定的用途。

　　第四，調(diào)價(jià)機(jī)制的問題。根據(jù)《旅游法》，旅游景區(qū)的門票及服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。因此，政府有權(quán)依法調(diào)整門票和服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格，從而影響社會資本的投資收入。社會資本為保障自身利益，可以要求在合同中約定調(diào)價(jià)必須以合理的經(jīng)濟(jì)測算為基礎(chǔ)，并充分考量社會資本的意見。

　　3.旅游景區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的確定

　　PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作的主體，而且是PPP項(xiàng)目合同中代表政府的簽約方。

　　對于能夠作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的主體范圍，財(cái)政部與發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)政策規(guī)定存在一定差異。財(cái)政部的文件中規(guī)定，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”，并未明確企業(yè)可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。而根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的文件，“行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”可以作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。因此，如果政府希望由政府部門或事業(yè)單位之外的主體作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)選擇適用國家發(fā)改委發(fā)布的文件。

　　對于大型旅游景區(qū)綜合開發(fā)及運(yùn)營PPP項(xiàng)目，往往會涉及風(fēng)景名勝區(qū)管理、文物保護(hù)、交通、土地等多方面的內(nèi)容，一般而言，只有市、縣政府具有相應(yīng)的職權(quán)，某個(gè)政府部門、景區(qū)管理機(jī)構(gòu)或政府平臺公司都不具有相應(yīng)的職權(quán)處理上述各方面的問題。因此，由市、縣政府作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)并簽署PPP項(xiàng)目合同，才能保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，才能有效的保障社會資本的利益。

　　PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目合同的簽約主體，但不一定是與社會資本共同成立項(xiàng)目公司的主體，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分。旅游景區(qū)PPP項(xiàng)目中，市、縣政府作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會資本簽署PPP項(xiàng)目合同，可以另行指定政府平臺公司等主體與社會資本成立項(xiàng)目公司。

　　4.特殊景區(qū)的建設(shè)限制

　　對于文物保護(hù)單位、自然保護(hù)區(qū)等特定類型的旅游景區(qū)，為保護(hù)相關(guān)的資源，法律、法規(guī)中對于一定范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)行了限制，并要求取得主管部門的批準(zhǔn)。以文物保護(hù)區(qū)為例，根據(jù)《文物保護(hù)法》，文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。但是，因特殊情況需要進(jìn)行建設(shè)的，須經(jīng)核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得上一級人民政府文物行政部門同意。全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得國務(wù)院文物行政部門同意。

　　自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)法規(guī)中也有此類對建設(shè)開發(fā)、觀光游覽、土地出讓等行為進(jìn)行限制的規(guī)定。社會資本在對特殊類型的旅游景區(qū)進(jìn)行開發(fā)時(shí)，應(yīng)注意相關(guān)法律、法規(guī)對于開發(fā)建設(shè)的限制，并符合相關(guān)規(guī)劃的要求。

　　5.上市限制問題

　　根據(jù)國家發(fā)改委、國家旅游局等8部門于2008年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于整頓和規(guī)范游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格的通知》，對依托國家資源的世界遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、文物保護(hù)單位和景區(qū)內(nèi)宗教活動場所等游覽參觀點(diǎn)，不得以門票經(jīng)營權(quán)、景點(diǎn)開發(fā)經(jīng)營權(quán)打包上市。我們注意到，近年來上市的旅游業(yè)上市公司，其主營業(yè)務(wù)中都不包括旅游景區(qū)的門票經(jīng)營權(quán)或景點(diǎn)整體的開發(fā)經(jīng)營權(quán)，而是以景區(qū)內(nèi)某些經(jīng)營項(xiàng)目(如酒店、索道經(jīng)營、旅游客運(yùn)等)作為主營業(yè)務(wù)。

　　因此，在PPP模式中，以門票經(jīng)營權(quán)或景點(diǎn)開發(fā)經(jīng)營權(quán)作為主營業(yè)務(wù)的景區(qū)平臺公司如有上市計(jì)劃，可能面臨著政策障礙。社會資本如果有上市計(jì)劃，在最初交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，要考慮到上述政策對于上市主體的業(yè)務(wù)限制。

　　結(jié)語

　　多年來，我國對國有旅游資源的開發(fā)一直采取以財(cái)政投入為主的模式，一方面是因?yàn)檎辉敢鈱⒛軌驇矸€(wěn)定財(cái)政收入的優(yōu)質(zhì)旅游景區(qū)資產(chǎn)與企業(yè)分享，同時(shí)也因?yàn)槿鄙僖粋€(gè)良好的商業(yè)模式促進(jìn)政府與企業(yè)就景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行合作。在政府職能轉(zhuǎn)變及政府投資體制改革的大背景下，PPP模式也許能夠?yàn)槠髽I(yè)投資旅游景區(qū)開發(fā)項(xiàng)目提供新的契機(jī)。

　　大型旅游景區(qū)綜合開發(fā)和運(yùn)營項(xiàng)目屬于綜合性、區(qū)域性的PPP項(xiàng)目，涉及到景區(qū)管理、文物保護(hù)、交通、土地等多方面的內(nèi)容，而且要將旅游景區(qū)相關(guān)法律問題與 PPP模式的結(jié)合，因此比較復(fù)雜。對于相其中涉及的商業(yè)問題和法律問題，無論是政府、企業(yè)等參與方還是律師、咨詢公司等中介機(jī)構(gòu)，都缺少足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和知識儲備。因此，對于商業(yè)律師來講，旅游景區(qū)開發(fā)相關(guān)的法律問題仍是一個(gè)較為新穎的課題。本文僅是我們根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的初步探索，希望以此激發(fā)更多的研究和探討。

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