2015年已發(fā)地方政府債券的規(guī)模和結構分析

發(fā)布日期：2015-09-11來源：新世紀評級編輯：宋珍珍

[摘要]

　　近日，十二屆全國人大常委會審議決定，批準《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》(下稱議案)。在這份議案中，財政部確 認了兩塊內容：一是最終甄別確認的2014年末地方政府債務余額，二是今年全國“兩會”上由全國人大批準的2015年地方政府債務新增限額。

　　一、議案通過的影響和意義

　　議案確認2015年地方政府債務限額為16萬億元，預計債務率為86%，2015年新增地方債6000億元，這表明截至2014年底政府性債務 規(guī)模達到 15.4萬億。其次，經全國人大、國務院批準，下達了6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務額度。在此之前，3月12日， 財政部首次確認地方債務置換額度為1萬億;6月10日，財政部確認第二批地方債務置換額度同樣為1萬億。這意味中央財政又增加了1.2萬億元地方政府債券 置換存量債務額度。

　　首先，地方政府存量債務是指新預算法實施之前形成的債務，發(fā)行地方政府債券置換存量債務是規(guī)范地方政府債券管理的既定政策安排。地方政府債務置 換是指在財政部甄別存量債務的基礎上，把原來地方政府的短期、高息債務換成中長期、低成本的地方政府債券。當前經濟下行壓力加大、地方財政收入增速持續(xù)放 緩，進行地方政府債務置換，有利于優(yōu)化地方政府債務期限結構，降低債務融資成本，規(guī)范地方政府融資行為，化解短期債務集中償付風險，有利于穩(wěn)增長和經濟發(fā) 展。

　　其次，議案的通過表明2015年地方債置換總量確定，第三批1.2萬億的置換額度也未超出市場預期太多，盡管地方債新增巨量供給將對利率債構成沖擊，短期會有波動，但長期影響不大。

　　再次，存量和新增兩類債務限額的出爐，意味著地方政府過去數十年積累的存量債務和未來每年允許產生的增量債務，都將被嚴格鎖定。地方政府債務將 嚴格施行限額管理，即地方債務的余額需在審計結果基礎上加上當年赤字進行債務上限的限額管理，因而未來地方債的發(fā)行速度與債務到期節(jié)奏、到期量有關，各省 可在限額內自主發(fā)債，限額管理將約束地方債無序擴張，使得債務管理規(guī)范化。

　　最后，明確了建立公開完善的地方政府債務考核評價制度的重要性。規(guī)范地方政府債務管理，防范和化解財政金融風險，要建立健全公開透明的風險防控指標體系和考核問責機制。加快地方政府債券的評級制度建設，形成市場對地方政府發(fā)行債券的約束機制。

　　二、目前地方債發(fā)行整體狀況

　　截至，2015年8月28日，地方債共發(fā)行518只，合計1.87萬億。自江蘇省5月18日公開發(fā)行第一只地方政府債券以來，截至到2015年8月28日，我國地方政府發(fā)行了地方債518只，共計18743.54億元。

　　地方債發(fā)行規(guī)模經歷了一個先升后降，然后逐漸平穩(wěn)的過程。從5月18日到8月28日共15周，我們先來看一下這段時間地方債發(fā)行規(guī)模的變化趨 勢。地方債發(fā)行規(guī)模經歷了一個先升后降，然后逐漸平穩(wěn)的過程。從第1周到第5周，地方債發(fā)行量飛快增長，到第5周規(guī)模達到最大2325億元;第6周很快降 到1316億元，后面發(fā)行規(guī)模波動不大，不考慮第1周的情況，第13周發(fā)行量最小，為627億元。

　　圖1：:地方債發(fā)行規(guī)模變化趨勢

　　表1：各周地方債發(fā)行規(guī)模

時間	發(fā)行量（億元）	時間	發(fā)行量（億元）	時間	發(fā)行量（億元）
第1周	581	第6周	1316	第11周	972
第2周	760	第7周	1007	第12周	1324
第3周	1490	第8周	1433	第13周	627
第4周	2088	第9周	1545	第14周	1435
第5周	2325	第10周	816	第15周	1005

　　按債券類型來分，一般債券發(fā)行15591億元，專項債券發(fā)行3152.54億元。一般債券是指為沒有收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內主 要以一般公共預算收入還本付息的政府債券;專項債券是指為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息 的政府債券。至8月28日，一般債券共發(fā)行343只，占比66.22%，合計發(fā)行15591億元，占比83.18%，平均每只一般債45.45億元;專項 債一共發(fā)行 175只，占比33.78%，合計發(fā)行3152.54億元，占比16.82%，平均每只一般債18.01億元，專項債的平均發(fā)行規(guī)模明顯小于一般債。

　　按發(fā)行方式來分，公開發(fā)行的債券規(guī)模為14069.37億元，定向發(fā)行的債券規(guī)模為4774.17億元。5月12日，財政部、人民銀行和銀監(jiān)會 共同下發(fā)《關于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券的有關事宜的通知》。截至8月28日，兩種發(fā)行方式中，公開發(fā)行的地方債共有286只，占比 71.3%，合計發(fā)行14069.37億元，占比76.16%，平均每只公開發(fā)行的地方債規(guī)模為49.19億元;定向承銷方式發(fā)行的地方債共有232只， 總占比 44.88%，合計發(fā)行4774.17億元，占比23.84%，平均每只定向承銷發(fā)行的地方債規(guī)模為20.58億元。

　　從發(fā)行年限來看，5年期發(fā)行量最大。從債券發(fā)行的只數來看，一年期的債券僅有兩只，為安徽省所發(fā)行，其余年限的債券，3年期，5年期，7年期和 10年期約各占四分之一強，3年期債券最少，為113只，5年期的債券發(fā)行最多，為141只。從債券發(fā)行的規(guī)模來看，不考慮一年期的情況下，5年期的發(fā)行 規(guī)模最大，約占31.62%，3年期的發(fā)行規(guī)模最小，約占15.25%。

　　圖2:截至2015年8月28日地方債年限統計分析

　　表2：截至2015年8月28日地方債年限統計分析

債券年限	債券規(guī)模（億元）	規(guī)模占比	債券只數	債券只數占比
1年期	12.22	0.07%	2	0.39%
3年期	2855	15.25%	113	21.81%
5年期	5920.27	31.62%	141	27.22%
7年期	5241	27.99%	130	25.10%
10年期	4694.7	25.07%	132	25.48%

　　三、目前各省市地方債置換進度

　　根據相關文件規(guī)定，地方債的發(fā)行主體包括31個省(自治區(qū)、直轄市)政府和5個計劃單列市政府，截至8月28日，絕大部分主體都已經發(fā)債，僅有 2個主體尚未發(fā)行地方債，是西藏藏族自治區(qū)和深圳市。其中，湖北省發(fā)行規(guī)模最大，達到1407.7億元，此外，浙江省、山東省和江蘇省的地方債發(fā)行規(guī)模也 突破千億規(guī)模，分別達到了1373.1億元，1252.88億元和1133.04億元。

　　圖3:截至到2015年8月28日各省市地方債發(fā)行規(guī)模

　　數據來源：資訊，新世紀評級整理

　　按照有關規(guī)定，置換債券資金必須用于償還審計確定的截至2013年6月30日政府負有償還責任的債務中2015年到期的債務本金，地方政府已經安排其他資金償還的，可以用于償還審計確定的政府負有償還責任的其他債務本金;優(yōu)先

　　圖4:2015年到期的負有償還責任的債務規(guī)模

　　數據來源：財政部官網，各省市審計廳網站，新世紀評級整理

　　置換高息債務;不得用于償還應由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務;不得用于付息，不得用于經常性支出。截至2013年6月30日的各省市地方政 府債務審計結果顯示，江蘇省截至2015年的到期償還地方性債務最多，達1504.58億元，而湖北省、浙江省和廣東省的負債規(guī)模也高達千億以上，四川省 的2015到期應償債務總額也近千億。部分省市地方債發(fā)行規(guī)模已超出2015年負有償還責任的地方債額度。將各省市已發(fā)行的地方債與2015年到期償還債 務進行對比，可以發(fā)現不少省市的地方債發(fā)行規(guī)模已經超出了2015年其政府性債務中到期應償還額度，其中表現比較突出的有河北省、浙江省、山東省、湖北省 和陜西省。盡管這些地方債并非全部是置換債券，但是，從某種程度上來講，這表明通過債務置換減輕地方政府償債壓力、緩釋財政金融風險的目的初步達到。

　　圖5：各省市已發(fā)行的地方債與2015年到期償還債務進行對比

　　數據來源：資訊，財政部官網，各省市審計廳網站，新世紀評級整理

　　表3：地方債發(fā)行規(guī)模超出2015年到期償還債務的省市

省市	2015年到期償還債務（億元）	截至月28日已發(fā)行地方債（億元）
天津市	334.2	453
河北省	606.74	855.81
遼寧省	761.96	799.07
浙江省	967.97	1373.1
安徽省	598.38	763.63
江西省	445.1	493.64
山東省	783.7	1252.88
湖北省	1113.82	1407.7
重慶市	615.66	824
陜西省	437.9	692
甘肅省	244.03	375.44
青海省	136.61	299
寧夏回族自治區(qū)	70.63	83.81

　　議案通過，今年下達的地方政府存量債務額度為3.2萬億元以及6000億元新增地方政府債券，2015年地方政府債券凈發(fā)行量達到3.8萬億 元。再加上今年地方政府債券的到期量為1714億元，則今年的發(fā)行額度為3.97萬億元。截至到8月28日已發(fā)行地方債約1.87萬億，則在2015年剩 下的四個月中，需要發(fā)行的地方債務規(guī)模為2.1萬億元，平均下來每個月需要發(fā)行地方債約5千億。從前面三個半月發(fā)行約1.87萬億的速度來看，完成 2015年的地方債發(fā)行任務并不困難。

　　總的來看，目前我國地方政府債務置換在有條不紊的進行，已初步達到了債務置換緩釋償付壓力，防范和化解財政金融風險的目的。議案的獲批意味著我 國依法啟動了對地方政府債務的限額管理，為地方政府舉借債務設立了“天花板”，嚴格規(guī)范地方政府的舉債行為，也表明了國務院財政部嚴控地方政府債務風險的 決心。

　　附錄：截至2015年8月28日各省市地方債置換進度情況

省市	2015年到期償還債務（億元）	截至8月28日已發(fā)行地方債（億元）
北京市	933.58	608
天津市	334.2	453
河北省	606.74	855.81
山西省	225.39	195.99
內蒙古自治區(qū)	450.1	319.26
遼寧省	761.96	799.07
吉林省	430.15	300.57
黑龍江省	277.94	243.01
上海市	914.09	642
江蘇省	1504.58	1133.04
浙江省	967.97	1373.1
安徽省	598.38	763.63
江西省	445.1	493.64
福建省	507.63	462.63
山東省	783.7	1252.88
河南省	636.27	424
湖北省	1113.82	1407.7
湖南省	567.72	545.22
廣東省	1037.22	808.27
廣西壯族自治區(qū)	425.95	62.72
海南省	148.86	135.8
重慶市	615.66	824
四川省	1088.68	997.58
貴州省	890.03	796.39
云南省	620.87	458.7
陜西省	437.9	692
甘肅省	244.03	375.44
青海省	136.61	299
寧夏回族自治區(qū)	70.63	83.81
新疆維吾爾自治區(qū)	252.36	440

數據來源：wind資訊，新世紀評級整理

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