PPP模式在中國的現(xiàn)實與挑戰(zhàn)

發(fā)布日期：2015-09-14來源：金融時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　中國恒豐銀行宏觀經(jīng)濟研究員 蔡浩

　　近日，中國銀監(jiān)會、發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于銀行業(yè)支持重點領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求銀行業(yè)做好重大工程項目建設(shè)金融服務(wù)，針對政府和社會資本合 作(簡稱“PPP”)項目的特點，創(chuàng)新金融服務(wù)，拓展重大工程建設(shè)的融資渠道和方式。 至此，從2014年(又被稱為PPP元年)開始迄今，多部委分別或聯(lián) 合發(fā)布多項PPP相關(guān)的指導(dǎo)意見、操作辦法，以支持并完善PPP模式在中國推行所需的各項規(guī)章制度。然而，PPP作為發(fā)展、完善于西方的一種公私合作方式，要想真正在中國開花結(jié)果，推動公用事業(yè)效率和質(zhì)量的提升，尚面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

　　PPP 模式源自西方，英文全稱是“Public Private Partnerships”，中文譯作公私合作模式，官方譯為政府和社會資本合作。廣義PPP是一個非常寬泛的概念，大義是指公共部門為提供公共產(chǎn)品或服 務(wù)而與私人部門建立的各種合作關(guān)系。狹義PPP則可以理解成是在廣義基礎(chǔ)上為項目提供融資的一種創(chuàng)新方式。

　　PPP 中國國家發(fā)改委去年12月初發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(簡稱《指導(dǎo)意見》)中確定了PPP模式項目的適用范圍;同時該意見將中國適用PPP項目分 類成經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三類。經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營性項目，和經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源 的準經(jīng)營性項目，采用建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營-移交(BOOT)等具體形式推進。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付 費”回收投資成本的非經(jīng)營性項目，采用建設(shè)—擁有—運營(BOO)、委托運營(O&M)等形式推進。根據(jù)《特許經(jīng)營辦法》第三條和第五條的說明， 特許經(jīng)營應(yīng)包括投資、建設(shè)、運營和移交(BOT，BOOT等)等幾個步驟，并獲得收益。據(jù)此推斷，特許經(jīng)營類PPP主要適用于經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目， 而非經(jīng)營性項目主要與外包類PPP搭配。而中國傳統(tǒng)上以融資為目的的建造—移交(BT)形式是不在PPP操作形式范圍之內(nèi)的。

　　PPP在國內(nèi)外實踐

　　PPP 在現(xiàn)實中，PPP模式在西方發(fā)展的程度有限，且差異較大。歐洲在PPP模式發(fā)展方面較為領(lǐng)先，英國又是其中的佼佼者，PPP模式的累計投資額在本世紀初期 (01-06年，Blanc-Brude, Goldsmith, and Valilla 2007)一度占到公共投資額的三分之一(同期其他歐洲國家該比例通常在10%以內(nèi))，在08年金融危機后，該比例下降至15%以內(nèi)。而向來推崇自由市場 競爭的美國，PPP發(fā)展較為落后，國內(nèi)規(guī)模僅數(shù)十億美元。美國芝加哥大學(xué)教授路易吉.津加萊斯在其新書《人民資本主義》(國內(nèi)譯作“繁榮的真諦”)中也間 接指出了美國PPP發(fā)展落后的制度原因，共和黨人喜歡這類合作，因為能貫徹其小政府的理念，而民主黨人對PPP發(fā)展的好感，只有在通過合作可以不與企業(yè)界 發(fā)生沖突(甚至取得其支持)的情況下才會出現(xiàn)。

　　PPP 就中國來說，自去年開始，中央和地方支持政策不斷加碼。去年12月，財政部先公布了30個 PPP示范項目，總投資約1800億元人民幣。今年5月，發(fā)改委在門戶網(wǎng)站開辟了PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP項目共計1043個，總投資達1.97 萬億。據(jù)媒體報道，第二批PPP項目也公布在即。根據(jù)財政部今年4月印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(簡稱《論證指引》)，每年度 全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過10%。根據(jù)今年“兩會”公布的預(yù)算案，地方一般公共預(yù)算支出為14.6萬億 元，10%即1.46萬億。按照政府和社會資本對半出資的保守比例計算，今年新設(shè)PPP項目可達3萬億。令人尷尬的是，據(jù)媒體報道，已推出的PPP項目 中，簽約率不足兩成。

　　PPP在中國的法律隱患

　　PPP清華大學(xué)建設(shè)管理系王守清教授稱，90%的 企業(yè)家、70%的民企最大的顧慮是政府不講信用。這是在中央和地方政府力推的背景下，PPP簽約率卻很低的主要原因。在以往實施的PPP失敗案例中，也有 很多是由于政府過于強勢，缺乏契約精神，單方面違約而導(dǎo)致社會資本利益受損。前財政部財科所所長賈康在去年九月參加上海鴻儒論道論壇時，就以中國首個 PPP項目——福建泉州刺桐大橋為例，闡釋了大橋社會資本投資方名流公司與當?shù)卣炗喠撕献鲄f(xié)議后，經(jīng)營排他權(quán)既未受到保護，也未收到補償，反而后續(xù)又 兩次被地方政府要求，投資該項目的附加增項(未寫在初始合同中)，增加了項目投資總成本，最終導(dǎo)致名流公司希望提前退出合作。其他案例還有，青島威立雅污水處理項目中，當?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價格;長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了當初指定的管理辦法，致實施機構(gòu)拖欠合作公司污水處理費最終致項目失敗，等等。

　　PPP模式從誕生之日起，就存在一個重要法律隱患，即它的合同屬于公法還是私法，是行政合同還是民事合同?因為這直接關(guān)系到，一旦合作產(chǎn)生矛盾，一 方單方面不講信用，應(yīng)采用哪種訴訟方式。如果是前者，以公法為基礎(chǔ)，那么作為社會資本，只能行政復(fù)議或行政訴訟，地位上仍屬于服從一方。如果是后者，則以 私法為基礎(chǔ)，社會資本與政府是平等地位的，有利于自身權(quán)利的保護。不過從國際實踐來看，聯(lián)合國貿(mào)法會在《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項目法律指南》中指出，在多數(shù)大 陸法系國家，PPP項目協(xié)議由行政法管轄，政府基于公眾利益享有一定特權(quán)。而在普通法國家，行政合同與民事合同無明確區(qū)別，根據(jù)判例法原則，政府為公共利 益可以不受合同約束，但社會資本有權(quán)得到公平賠償。

　　PPP在中國當前發(fā)布的PPP相關(guān)法規(guī)中，對PPP項目合同出現(xiàn)爭議后使用何種訴訟方式，定義 不夠清晰。財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南》和發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》中都分別規(guī)定，合同爭議，可通過仲裁 (解決民事爭議的方法)或民事訴訟的方式解決。但六部委今年四月發(fā)布的《特許經(jīng)營辦法》卻未對此明確說明。這是需要未來PPP的法律法規(guī)進一步明晰的地 方。無論最終是定義成行政合同還是民事合同，都需要對社會資本以違約為由提出的訴訟給予公允的補償，并讓政府的行為受到法律法規(guī)的有效約束。

　　PPP模式的理論缺陷和中國挑戰(zhàn)

　　為什么源自西方的PPP模式會被中國政府重視繼而大力推廣?從理論上來說，政府與社會資本合作的模式的優(yōu)點突出，可以將公共部門的社會效益目標和私人部門的 高效率相結(jié)合，同時發(fā)揮兩個領(lǐng)域的優(yōu)勢，以期獲得比任何一個部門單獨行動更為有效的成果，更好的為社會提供公共品或公共服務(wù)。而問題就在于能否將理論變?yōu)? 實際，能否將兩個部門的優(yōu)點而不是缺點結(jié)合起來。

　　PPP 津加萊斯教授在其新書中對此進行了生動的闡述：許多公私合作項目的問題，最好借用作家蕭伯 納跟一位芭蕾舞女演員的談話來描述。這位女演員建議他們一起生個孩子，使其既能得到蕭伯納的智慧，又能擁有她的美麗。蕭伯納則回答說，他擔(dān)心這個孩子會繼 承女演員的頭腦和自己的容貌。類似的是，公私合作項目的結(jié)果也經(jīng)常集結(jié)了私人部門的目標和公共部門的低效率(這也是PPP項目經(jīng)常失敗的原因)。

　　PPP要避免上述“悲劇”的發(fā)生，就需要認識到PPP的本質(zhì)不在于表面上的模式設(shè)計，不在于地方政府財政預(yù)算的硬約束，甚至不在于物有所值評價體系(Value For Money，簡稱VFM)的建立，而是對傳統(tǒng)政府公共投資體系、政府購買體系的改革。

　　首先，地方政府要認清PPP的本質(zhì)，完成觀念轉(zhuǎn)變。PPP不只是一種融資模式，而是有助于提高公共事業(yè)生產(chǎn)效率的一種合作方式。目前，大多數(shù)地方政府仍把 PPP作為一種融資工具看待，大力推廣PPP項目的目的在于替代原有的地方融資平臺，試圖減輕自身債務(wù)壓力，將債務(wù)杠桿轉(zhuǎn)移到企業(yè)身上。據(jù)多位教授、學(xué)者 調(diào)研稱，很多地方政府的PPP項目實際操作，根本看不出與傳統(tǒng)BT融資模式的本質(zhì)區(qū)別。如前所述，BT在PPP項目組中是不被允許的。地方政府要摒棄傳統(tǒng) 上對公共事業(yè)項目牢牢掌控的觀念，讓社會資本在監(jiān)管下?lián)碛谐浞肿灾鬟\營的權(quán)力，才能讓社會資本的生產(chǎn)效率得以發(fā)揮。

　　其次，政府要完成角色的 轉(zhuǎn)變，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。在合同契約方面，應(yīng)將社會資本方視為同等地位，而不是行政指導(dǎo)對象，要接受有效法律體系的約 束，不能擅用行政權(quán)力修改、干預(yù)。如若涉及重大公共利益問題，而不得不對合約內(nèi)容修改時，也不能單方面做出行政決定，必須經(jīng)過協(xié)商、仲裁、訴訟等方式，給 予社會資本一方合理、公允的補償，達成一致意見后，方可進行。只有這樣，社會資本才能減少后顧之憂，效率才能得以發(fā)揮。在質(zhì)量監(jiān)管方面，要嚴格依法辦事， 既要避免尋租事件的發(fā)生，損害公共利益，又要避免以此要挾，迫使社會資本方同意政府部門對合約的干預(yù)和修改。如上文所述，在現(xiàn)有法律體系下，項目監(jiān)管的爭 議解決是通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式，用的是公法而非私法，政府和社會資本方地位不對等，社會資本方仍舊處于不利地位，這需要通過PPP相關(guān)法律法規(guī)的 完善來保障。

　　在現(xiàn)實中，社會資本方分為國企和民企兩部分，如何處理政府與民企、國企與民企的關(guān)系，如何能有效激勵企業(yè)尤其是民企的積極性， 充分發(fā)揮其創(chuàng)造性和生產(chǎn)效率，同時又要防范國資權(quán)利被民企架空、侵占，需要PPP項目治理結(jié)構(gòu)的革新和地方政府治理水平的提高來保障。PPP項目治理結(jié)構(gòu) 的革新，與現(xiàn)在的國企混合所有制改革遙相呼應(yīng)，處理的都是國資與民資融合促進的問題。而上述兩難問題解決的關(guān)鍵，歸根到底可能就是兩個字：“平衡”，考驗 的是地方政府的治理水平。

　　最后，建立合理的利益分享和風(fēng)險共擔(dān)機制。PPP項目的風(fēng)險分配應(yīng)該遵從三條主要原則：由對風(fēng)險最有控制力的一方 控制相應(yīng)的風(fēng)險;承擔(dān)的風(fēng)險與所得回報相匹配;承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。因此，較為合理的風(fēng)險分配是，政府部門承擔(dān)政策風(fēng)險、民眾訴求風(fēng)險，而社會資本方承擔(dān) 建設(shè)、運營、維護等方面的風(fēng)險。地方政府要讓參與的民間資本充分認識到，項目的收益是有保障的，對準經(jīng)營性項目，政府會通過財政補貼確保民間參與資本的合 理利潤;對經(jīng)營性項目，民間資本要承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，收益與風(fēng)險匹配;對政策風(fēng)險和民眾訴求風(fēng)險而形成對初始契約的違背，政府將會給予合理補償。而民間資本也 必須要認識到，參與公共項目投資和運營，除了賺取利潤之外，也要承擔(dān)更多的社會責(zé)任，與地方政府結(jié)成風(fēng)雨同舟的伙伴關(guān)系。

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