非營利性養(yǎng)老機構項目PPP運作模式研究

發(fā)布日期：2015-11-04來源：現代集團基金管理部編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 文/楊海亮

　　 一、引言

　　 當前，我國已經進入人口老齡化快速發(fā)展階段，據國家統計局統計數據，2014年我國60歲以上的老年人口達2.12億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億，整個社會面臨較大的養(yǎng)老壓力。2013年9月國務院下發(fā)《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)[2013]35號)，對我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展進行了總體部署，既明確了政府提供基本養(yǎng)老服務的職責，也提出了要充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務體系。2015年2月民政部、發(fā)改委等十部門聯合發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》(民發(fā)[2015]33號，以下簡稱“實施意見”)，實施意見指出要支持社會資本采用采PPP等模式參與建設或發(fā)展養(yǎng)老機構，鼓勵將政府投資舉辦的養(yǎng)老機構特別是新建機構，在明晰產權的基礎上，交由社會力量來運營。同時，財政部、發(fā)改委等部門相繼發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)[2015]42號)等文件，鼓勵在養(yǎng)老服務類項目中推廣運用PPP模式。

　　 政府和社會資本合作模式(PPP)是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。當前，我國存在多種形式的養(yǎng)老機構，基于PPP模式的內涵和特征，本文主要對非營利性養(yǎng)老項目的PPP運作模式進行研究。

　　 二、非營利性養(yǎng)老機構的內涵

　　 中國社會科學院發(fā)布的《中國老齡產業(yè)發(fā)展報告(2014)》，根據養(yǎng)老機構出資與運營主體的不同，把中國的養(yǎng)老機構劃分為四種主要類型，即公辦養(yǎng)老機構、公建民營型養(yǎng)老機構、民辦非營利性養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構，如表1所示。本章主要對民辦非營利性、公建民營型兩類非營利性養(yǎng)老機構的基本內涵和特征進行分析。

　　 1、公建民營型養(yǎng)老機構

　　 養(yǎng)老機構公建民營是指政府通過承包、委托、聯合經營等方式將政府擁有所有權，但尚未投入運營的新建養(yǎng)老設施，運營權交由企業(yè)、社會組織或者是個人的一種運營模式。具體而言，一般以下四類養(yǎng)老項目可采用公建民營模式：(1)各級政府作為投資主體新建或購置的養(yǎng)老設施;(2)各級政府以部分固定資產作為投資，吸引社會資本建設，約定期限后所有權歸屬政府所有的養(yǎng)老設施;(3)新建居民區(qū)按照規(guī)定配建并且移交給民政部門的養(yǎng)老設施;(4)利用政府其他設施改建的養(yǎng)老設施等。當前，公建民營模式已成為國內公辦養(yǎng)老機構的發(fā)展方向，例如北京市2015年7月出臺了《北京市養(yǎng)老機構公建民營實施辦法》(京民福發(fā)[2015]268 號)，明確北京市所有政府擁有所有權但尚未投入運營的新建養(yǎng)老設施，將逐步交由企業(yè)、社會組織或個人進行運營。公建民營型養(yǎng)老機構模式與公辦養(yǎng)老機構的區(qū)別，在于養(yǎng)老機構的所有權和運營權分離，政府不再包攬一切，而是交由社會資本方去管理和運營，政府向社會資本方支付相應的運營經費。2、民辦非營利性養(yǎng)老機構

　　 民辦非營利性養(yǎng)老機構一般由社會資本方獨立舉辦或與政府方合作舉辦，為老年人提供非營利性的養(yǎng)老服務，在民政部門注冊登記為“民辦非企業(yè)單位”。這類養(yǎng)老機構的運行成本除主要來源與入住者的繳費外，政府的建設、運營補貼以及來自社會的捐贈也是重要的組成部分。非營利性養(yǎng)老機構雖然能享受到稅費、用地等方面的優(yōu)惠政策，但對投資者而言，這類項目的產權和營利方式受到了較大的限制。根據《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的盈余與清算后的剩余財產只能用于社會事業(yè)，不得在成員中分配，不得具有營利性。《實施意見》對此進行了明確：民辦非營利性養(yǎng)老機構應當為捐資舉辦，養(yǎng)老機構享有對其資產的法人財產權，捐資人(舉辦者)不擁有對所捐贈財產的所有權;對于舉辦者沒有捐贈而以租賃形式給予組織使用的固定資產、以及以借款方式投入組織運營的流動資金，允許其收取不高于市場公允水平的租金和利息，行業(yè)管理部門和登記管理機關應當對此進行必要監(jiān)管;民辦非營利性養(yǎng)老機構停辦后，應當依法進行清算，其剩余資產由民政部門負責統籌，原始捐資有增值的，經養(yǎng)老機構決策機構同意并經審計符合規(guī)定的，可對捐資人(舉辦者)給予一次性獎勵。

　　 三、非營利性養(yǎng)老機構項目PPP運作模式

　　 在實踐中，PPP項目有著多種運作模式，具體包括管理合同模式、委托運營模式、BOT模式(建設-運營-移交)、BOO模式(建設-擁有-運營)、TOT模式(移交-經營-移交)等。PPP項目沒有最佳的運作模式，應該根據項目自身特點和參與者的管理、技術、資金實力等因素，選擇合適的運作方式并對之進行優(yōu)化調整。因此，本文根據非營利性養(yǎng)老機構的基本特征，僅對該類項目的一般性PPP運作模式進行簡要闡述。

　　 1、公建民營型養(yǎng)老機構項目的PPP運作模式

　　公建民營型養(yǎng)老機構項目一般可采用BOT運作模式，在該模式中，項目資產的所有權歸政府所有。具體的運作模式是，政府或政府授權部門通過采購程序，選擇合適的社會資本方與政府指定的出資主體共同設立項目公司(SPV)，政府或政府授權部門授予項目公司特許經營權，在特許經營期內由項目公司負責養(yǎng)老項目的建設及運營管理。項目建設完成后，項目公司將相關養(yǎng)老設施提供給政府設立養(yǎng)老機構，并由項目公司負責項目設施的維修養(yǎng)護;進入運營期后，養(yǎng)老機構由項目公司進行托管運營，向養(yǎng)老人群提供養(yǎng)老服務，并向服務對象收取一定的費用;特許經營期滿后，項目公司需將項目資產無償移交給政府或政府指定部門。在這一模式中，項目公司的收入來源主要有以下幾個方面：(1)養(yǎng)老機構的托管收入，該部分費用一般由政府支付;(2)資產可用性服務收入(類租金)，該部分費用一般由政府支付;(3)項目附帶的其他經營性收入;(4)為保證項目可行性，政府提供的可行性缺口補助。該類型項目PPP運作模式的基本框架和資金流向如下圖所示。

　　 2、民辦非營利性養(yǎng)老機構的PPP運作模式

　　 民辦非營利性養(yǎng)老機構建設項目一般可采用類似BOO的運作模式，根據《實施意見》的規(guī)定，項目資產的所有權歸養(yǎng)老機構，但實際運作中投資者享有參與養(yǎng)老機構重大事項管理、獲得合理回報等一列權利。具體的運作模式是，政府或政府授權部門通過采購程序，選擇合適的社會資本方與政府指定的出資主體共同設立項目公司(SPV)，政府或政府授權部門授予項目公司特許經營權，在特許經營期內由項目公司負責養(yǎng)老設施的建設及運營管理。項目建設完成后，項目公司以項目資產捐贈或項目資產出租的形式來設立非營利性養(yǎng)老機構，前一種形式項目資產所有權歸養(yǎng)老機構，后一種形式項目資產所有權仍屬于項目公司;進入運營期后，養(yǎng)老機構由項目公司進行運營管理，向養(yǎng)老人群提供養(yǎng)老服務，并向服務對象收取一定的費用，政府也需向養(yǎng)老機構提供相應的運營補助;特許經營期滿后，項目公司可以選擇繼續(xù)運營或清算退出。在這一模式中，項目公司的收入來源主要有四個方面：(1)養(yǎng)老機構的運營管理收入;(2)租金收入：根據《實施意見》的規(guī)定，以出租資產出租形式設立非營利性養(yǎng)老機構的，允許項目公司收取不高于市場公允水平的租金;(3)項目附帶的其他經營性收入;(4)為保證項目可行性，政府提供的可行性缺口補助。該類型項目PPP運作模式的基本框架和資金流向如下圖所示。

　　 四、結語

　　 我國人口老齡化日益加深，整個社會面臨著較大的養(yǎng)老壓力，養(yǎng)老服務市場也面臨著廣大的市場機遇，社會資本已開始積極介入養(yǎng)老項目的投資建設。同時，政府方面不斷加對大養(yǎng)老事業(yè)的支持力度，出臺了一系列鼓勵性政策，這些都為養(yǎng)老PPP項目的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。養(yǎng)老PPP項目一般具有較強的社會公益性，需要遵循特定的法律法規(guī)進行建設、運營和管理，特別是非營利性養(yǎng)老機構的性質和社會資本對投資回報的要求有一定的沖突，更加需要對這類項目的運作模式和交易結構進行科學合理的設計。本文對這類PPP項目的運作模式進行了一般性的論述，為這類PPP項目的實際運作提供一定的參考。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)