為什么競爭性磋商是PPP項目的主要采購方式

發(fā)布日期：2015-11-06來源：政府采購信息報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/沈德能

　　雖然《政府采購法》第二十六條規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式，但這是針對所有的政府采購項目而言的。就具體的PPP項目采購，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特殊性來確定合適的政府采購方式，筆者認(rèn)為競爭性磋商是PPP項目的主要采購方式。

　　1PPP項目采購的特殊性

　　涉及公眾利益

　　目前的PPP項目集中在社會公共服務(wù)領(lǐng)域，包含基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營，這些項目直接關(guān)系到社會公眾的日常生活，是生活在一定區(qū)域內(nèi)的任何人都需要的服務(wù)項目，成功與否關(guān)系到整個社會的安定。

　　項目資金大，時間長

　　投資額巨大，投資時期長，投資回報期較長，“夜長”就很可能出現(xiàn)“夢多”;

　　PPP項目要求急

　　目前的PPP項目數(shù)量較多，政府投資急切，前期識別，可行性研究不夠;存在許多潛在的糾紛和麻煩，保證了項目的順利開展，需要前期各方面盡可能避免發(fā)生的潛在爭議。

　　采購需求難于明確

　　項目邊界條件復(fù)雜，能夠短時間內(nèi)界定清晰的項目不多;在項目采購中，采購人和采購代理機構(gòu)不熟悉PPP項目，專業(yè)人員不夠，采購需求難于完整明確清楚表達。

　　PPP項目所需要的合同多且復(fù)雜

　　PPP項目需要一系列的合同安排， 而且各個合同環(huán)環(huán)相扣，合同之間的相關(guān)性導(dǎo)致整個項目合同群成為一個系統(tǒng)工程。

　　2公開招標(biāo)采購方式的局限

　　適用范圍有限

　　公開招標(biāo)主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。在目前PPP“大躍進”的時期，符合這樣條件的項目不多，多數(shù)項目是需要在采購過程中不斷協(xié)商確定合同的權(quán)利義務(wù)。

　　招標(biāo)過程時間較長

　　從項目審批到公布中標(biāo)結(jié)果，當(dāng)中要經(jīng)過很多的程序、部門，花費時間較多。其中就發(fā)出招標(biāo)文件到投標(biāo)截止日期有20天，簽訂合同時間為30天。澄清或者修改招標(biāo)文件的實質(zhì)性內(nèi)容，影響投標(biāo)文件編制的，應(yīng)在投標(biāo)截止日期前15天進行，否則需要順延投標(biāo)截止日期。

　　程序嚴(yán)格，不靈活

　　投標(biāo)過程中，除了需要澄清和說明的以外，不得修改招標(biāo)文件和投標(biāo)文件，投標(biāo)文件的某個實質(zhì)性要求不響應(yīng)、不滿足就會導(dǎo)致投標(biāo)無效。禁止就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判;投標(biāo)人(供應(yīng)商)不足三家的應(yīng)予廢標(biāo)，出現(xiàn)影響公正、違法違規(guī)行為的應(yīng)負(fù)法律責(zé)任且廢標(biāo)。

　　合同不允許談判

　　簽訂合同時，不得通過談判改變招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的實質(zhì)性條件。盡管《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規(guī)定，PPP項目采購評審結(jié)束后，項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，負(fù)責(zé)采購結(jié)果確認(rèn)前的談判和最終的采購結(jié)果確認(rèn)工作。但同時也明確規(guī)定，就項目合同中可變的細(xì)節(jié)問題進行項目合同簽署前的確認(rèn)談判;確認(rèn)談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款。因此，采購結(jié)果確認(rèn)談判的內(nèi)容也是不得涉及招標(biāo)文件的實質(zhì)性內(nèi)容的。

　　3競爭性談判采購方式的不足

　　按照《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》的規(guī)定，競爭性談判采購方式，只能采用最低(評標(biāo))價法，即;談判小組應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按照最后報價由低到高的順序提出3名以上成交候選人;采購人從評審報告提出的成交候選人中，根據(jù)質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性響應(yīng)要求且最后報價最低的原則確定成交供應(yīng)商。顯然，最低價法不能反映中標(biāo)候選人的綜合實力和綜合能力，因此，競爭性談判方式不適用在多數(shù)的PPP項目采購當(dāng)中。

　　4競爭性磋商采購方式的優(yōu)點

　　可根據(jù)項目的需要，在較短時間內(nèi)完成采購

　　《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規(guī)定：

　　從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止最短只需要10日;澄清或者修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，在提交首次響應(yīng)文件截止時間至少5日前。

　　可以充分協(xié)商，通過磋商明確采購需求

　　《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規(guī)定，采購文件應(yīng)包含“磋商過程中可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容”、“ 在磋商過程中，磋商小組可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實質(zhì)性變動采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款”。

　　明確規(guī)定可以兩階段磋商

　　《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規(guī)定“磋商文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)磋商由供應(yīng)商提供最終設(shè)計方案或解決方案的，磋商結(jié)束后，磋商小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價。”

　　財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》(試行)中規(guī)定：評審小組對響應(yīng)文件進行兩階段評審：

　　第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實質(zhì)性變動的內(nèi)容，須經(jīng)項目實施機構(gòu)確認(rèn)，并通知所有參與談判的社會資本。

　　第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應(yīng)文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。

　　采用綜合評分法

　　競爭性磋商采購方式采用綜合評分法。綜合評分法是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求且按照評審因素的量化指標(biāo)評審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法。這種方式可以更加完整得考察投標(biāo)人的綜合實力，綜合能力和信譽，比較適合于PPP采購項目。

　　競爭性磋商采購方式更適合PPP項目

　　在目前PPP項目數(shù)量多，投資金額巨大，政府推進急促的情況下，需要在較短時間內(nèi)，通過充分協(xié)商談判，確定采購需求，同時，PPP項目的中標(biāo)候選人應(yīng)該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過上述對公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商三種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足 PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時就應(yīng)主要考慮采用競爭性磋商的采購方式。

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