金融機(jī)構(gòu)介入PPP項(xiàng)目的理念與路徑

發(fā)布日期：2015-12-15來源：智信資產(chǎn)管理研究院編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者|中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)咨詢有限公司投資咨詢部 田鵬 ;智信資產(chǎn)管理研究院研究員 劉尚榮 劉蘭香

　　2014年以來，從中央到地方，各級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列支持PPP(政府和社會(huì)資本合作)的政策文件和措施，包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)各界都對(duì)PPP寄予厚望。雖然PPP項(xiàng)目為數(shù)眾多，但真正落地的典型項(xiàng)目卻相對(duì)較少，金融機(jī)構(gòu)參與“真PPP”的案例也為數(shù)不多，造成PPP落地難、參與難的一個(gè)重要的原因是PPP并非單純的融資模式，而是與政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、政府性債務(wù)管理以及財(cái)政預(yù)算體制改革等緊密相連。在此背景下，金融機(jī)構(gòu)必須先調(diào)整看待PPP的視角，才能真正找到PPP業(yè)務(wù)的切入點(diǎn)。

　　從財(cái)政變革的大視角正確看待PPP

　　過去一年多來，關(guān)于PPP的文件密集發(fā)布，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)PPP的定義都產(chǎn)生了混亂，甚至認(rèn)為PPP只是一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投融資模式。但去年9月財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))(簡(jiǎn)稱“76號(hào)文”)明確提出要深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度：“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。” 以此來看，如果僅僅是將PPP單純地看作是一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投融資模式，就會(huì)過于狹隘，各級(jí)政府大力推廣PPP的背后是預(yù)算體制改革和財(cái)政投資方式的轉(zhuǎn)變，這一點(diǎn)從PPP操作流程也可見一斑(見下圖)。

　　PPP操作流程圖示

　　理解這一點(diǎn)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)開展PPP業(yè)務(wù)至關(guān)重要，因?yàn)榘凑罩敖o地方政府融資的方式，地方財(cái)政和人大是可以出函或出決議，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行兜底，但地方財(cái)政的這種償債型支付方式在新預(yù)算環(huán)境及PPP項(xiàng)目中無法繼續(xù)。在PPP架構(gòu)下，地方政府不能再為PPP項(xiàng)目或平臺(tái)融資提供直接擔(dān)保，因此如果金融機(jī)構(gòu)還是按照傳統(tǒng)的操作方式去跟地方政府對(duì)接，將很難找到對(duì)接點(diǎn)。但在PPP項(xiàng)目操作中，地方政府可以將對(duì)項(xiàng)目的付費(fèi)納入預(yù)算，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于效力高于擔(dān)保的付款承諾。在新的預(yù)算體制下，政府將政府付費(fèi)列入預(yù)算后，一般是三年一調(diào)整，每年都會(huì)安排相應(yīng)資金。

　　金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，也要充分了解政府的訴求。目前來看，政府做PPP項(xiàng)目主要看重以下三個(gè)方面：

　　首先是省錢。盡管政府逐漸認(rèn)識(shí)到，在PPP的模式下，政府并非可以不用出錢，但政府仍然希望以部分財(cái)政資金作為杠桿，撬動(dòng)更多的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)及民營(yíng)資本進(jìn)來。

　　其次是安全。很多地方政府會(huì)著重考慮PPP項(xiàng)目的決策是否安全，即在決策之后金融機(jī)構(gòu)是否會(huì)將所有的債務(wù)或者決策完全推到政府身上。目前部分財(cái)政資金較充裕的地方政府在PPP項(xiàng)目上推動(dòng)較慢，主要原因也是政府更看重的是決策上的安全性而非融資的可獲得性。

　　最后是效率。在PPP的項(xiàng)目推進(jìn)過程中，政府方及金融機(jī)構(gòu)都希望盡快去節(jié)省一些環(huán)節(jié)、省掉一些工作，盡快將項(xiàng)目做好。但如果一個(gè)項(xiàng)目注重效率，很多規(guī)范性流程就必須要走，否則在出現(xiàn)問題的時(shí)候需要返工，效率反而會(huì)降低，例如在去年財(cái)政部公布的第一批示范項(xiàng)目中，有很多項(xiàng)目公司是在成立后，再補(bǔ)前面的很多流程和手續(xù)，然而7月份財(cái)政部的督導(dǎo)小組在督導(dǎo)時(shí)就發(fā)現(xiàn)存在很多問題，導(dǎo)致項(xiàng)目被要求整改、調(diào)整模式及剔除出示范名單。

　　金融機(jī)構(gòu)參與PPP結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與注意事項(xiàng)

　　雖然截至目前，財(cái)政部?jī)膳痉俄?xiàng)目有236個(gè)項(xiàng)目，發(fā)改委的項(xiàng)目庫(kù)有1000多個(gè)項(xiàng)目，再加上各地的省一級(jí)示范項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目，從整體上來看，國(guó)內(nèi)目前PPP項(xiàng)目并不少，但事實(shí)上，如果以完成簽約視為項(xiàng)目成功的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，落地的項(xiàng)目并不多。一個(gè)較為重要的背景是財(cái)政部以及各省財(cái)政廳的示范項(xiàng)目有相應(yīng)的基金支持，而發(fā)改委條線的項(xiàng)目則無相應(yīng)的支持基金，相比之下落地更難。

　　一個(gè)具體的PPP項(xiàng)目參與方包括政府、社會(huì)資本兩個(gè)主體，另外由于必須要考慮的融資問題，項(xiàng)目中一定要加上金融機(jī)構(gòu)這個(gè)主體，所以在項(xiàng)目操作過程中，除了必須滿足三方主體的訴求，也要考慮如何設(shè)計(jì)好方案來應(yīng)對(duì)復(fù)雜的局面。地方政府與社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目執(zhí)行，而金融機(jī)構(gòu)在其中給予項(xiàng)目公司和社會(huì)資本以融資支持。

　　目前，PPP業(yè)務(wù)已經(jīng)吸引了包括銀行、信托、基金、資管等在內(nèi)的眾多金融機(jī)構(gòu)。在一些整體資金規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目中，會(huì)分優(yōu)先、次優(yōu)先、中級(jí)、劣后等各級(jí)不同資金，其中由政府承擔(dān)劣后級(jí)資金，社會(huì)資本認(rèn)購(gòu)中級(jí)資金，由于風(fēng)控的不同和期限的需求，還需要成本較高但速度較快的信托或資管等機(jī)構(gòu)參與到次優(yōu)先級(jí)資金中來，銀行則一般認(rèn)購(gòu)優(yōu)先級(jí)資金。

　　同時(shí)，76號(hào)文強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目的重要利益攸關(guān)方，其應(yīng)對(duì)項(xiàng)目合同的談判、簽署和履約有一定的話語權(quán)，并明確可邀請(qǐng)有意愿的金融機(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項(xiàng)目磋商進(jìn)程。金融機(jī)構(gòu)及早介入可以消除信息不對(duì)稱或權(quán)益不對(duì)等，充分理解項(xiàng)目，充分參與項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，并通過各種合理的條款安排，保障項(xiàng)目融資成功，并在此基礎(chǔ)上為無追索項(xiàng)目融資或有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資爭(zhēng)取更加有利的融資條件。

　　按照財(cái)政部的文件，PPP的業(yè)務(wù)大約可分為九類，再細(xì)分會(huì)有很多個(gè)行業(yè)，每個(gè)行業(yè)每個(gè)項(xiàng)目都有不同的特點(diǎn)，因而在融資方面也會(huì)有不同的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。目前來看，比較熱門的行業(yè)主要有環(huán)境治理類項(xiàng)目、道路交通類項(xiàng)目、醫(yī)療養(yǎng)老類項(xiàng)目、區(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目等。

　　環(huán)境治理類項(xiàng)目雖然很多是公益性的，但可以在國(guó)家層面申請(qǐng)到專項(xiàng)資金。同時(shí)，對(duì)這類項(xiàng)目可以用“雙核模式”來解決公益性和經(jīng)營(yíng)性沖突的問題。首先，可組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，內(nèi)部經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)平衡可彌補(bǔ)部分公益性的不足;其次，可設(shè)立一個(gè)基金，投資到項(xiàng)目公司中。這時(shí)的基金更多像是一個(gè)通道。項(xiàng)目公司通過資產(chǎn)放在公司中運(yùn)作，而資金端主要是基金來解決。在此類雙核模式中，還可以利用基金做一個(gè)“門票”設(shè)計(jì)，即環(huán)保企業(yè)如果想拿其中的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，必須在基金中占一定份額，以此來平衡公益性和經(jīng)營(yíng)性。

　　道路交通類項(xiàng)目屬于比較成熟的領(lǐng)域，分為有收費(fèi)權(quán)和無收費(fèi)權(quán)的項(xiàng)目，都可以用PPP的模式。如果是沒有收費(fèi)權(quán)的道路交通類項(xiàng)目，采用PPP模式來運(yùn)營(yíng)，基本的概念是將道路修建期間及修建完成后一段時(shí)間內(nèi)的維護(hù)成本通過合規(guī)的方式設(shè)計(jì)成為一個(gè)“產(chǎn)品”，產(chǎn)品會(huì)有相關(guān)要求，如建設(shè)施工標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)績(jī)效、運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)的計(jì)算依據(jù)，政府采用財(cái)政付費(fèi)的方式將產(chǎn)品進(jìn)行購(gòu)買。做這個(gè)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的難點(diǎn)在于運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)的計(jì)算依據(jù)，即政府要把BT模式中集中在三年的債務(wù)性支出按照PPP模式下合作期(如十年)政府付費(fèi)的方式支出，政府每年要支付給項(xiàng)目公司一定的“產(chǎn)品”可用性付費(fèi)，那么服務(wù)費(fèi)的測(cè)算依據(jù)以及方法怎么定?這個(gè)工作一般要由專業(yè)的咨詢公司來完成。

　　醫(yī)療養(yǎng)老類項(xiàng)目屬于國(guó)家政策支持的領(lǐng)域，也比較適合PPP的模式。這類項(xiàng)目的專業(yè)性較強(qiáng)，央企的角色相對(duì)沒那么重，因?yàn)槊駹I(yíng)企業(yè)在專業(yè)性方面較之一些央企可能會(huì)更高。因此，這類項(xiàng)目也有利于真正的民間資本進(jìn)入，金融機(jī)構(gòu)一般也比較認(rèn)可。但這類項(xiàng)目一個(gè)比較大的問題是如果涉及醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)，醫(yī)院方和衛(wèi)計(jì)委在其中有諸多利益，一般不希望用PPP的方式交給社會(huì)資本去運(yùn)營(yíng)，可能會(huì)產(chǎn)生比較大的利益沖突，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲進(jìn)行不下去甚至是夭折。這也是金融機(jī)構(gòu)在介入此類項(xiàng)目是應(yīng)該格外注意的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

　　區(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目一般是綜合性項(xiàng)目，里面包括各類公益性和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。由于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大部分還是偏公益性，而這些沒有收費(fèi)權(quán)或直接收益的項(xiàng)目如果包含在這類區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目中，會(huì)降低金融機(jī)構(gòu)的接受程度，因此地方政府聯(lián)合社會(huì)資本一般會(huì)成立一家區(qū)域開發(fā)運(yùn)營(yíng)公司，將區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性與公益性的項(xiàng)目“捆綁”裝入該公司，一方面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流的內(nèi)部嫁接與平衡;另一方面通過實(shí)施區(qū)域整體開發(fā)和運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地出讓金增量和稅收收入增量部分的資金回流(在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上應(yīng)區(qū)別于直接分享增量部分)，并結(jié)合市場(chǎng)化的運(yùn)作手段和結(jié)構(gòu)化融資安排，吸引社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)投資。在區(qū)域開發(fā)運(yùn)營(yíng)公司層面，未來所有投資的最終退出都可通過資本市場(chǎng)和資產(chǎn)證券化逐步實(shí)現(xiàn)，尤其是那些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的收益，是很合適做成ABS的。

　　PPP項(xiàng)目中金融機(jī)構(gòu)最關(guān)注的兩個(gè)問題及解決建議

　　第一個(gè)問題是PPP項(xiàng)目如何通過金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的風(fēng)控審核。如果金融機(jī)構(gòu)想要為PPP項(xiàng)目公司提供融資，可能面臨大多數(shù)項(xiàng)目公司在前期沒有信用積累而且政府也不再出函擔(dān)保的情況，此類項(xiàng)目融資就很難通過風(fēng)控審核。

　　解決建議：首先，政府需要基于自己的權(quán)限對(duì)項(xiàng)目公司提供諸如稅收優(yōu)惠或者產(chǎn)業(yè)上的政策支持。此外，PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本仍以央企和國(guó)企為主，尤其是目前好的項(xiàng)目基本是央企在做，可以在項(xiàng)目中設(shè)計(jì)央企的信用對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行支持，銀行可以視為一種信用支持。

　　其次，在PPP項(xiàng)目的收入來源中，政府的補(bǔ)貼和付費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算。納入預(yù)算的法律效力及安全性實(shí)際上高于政府擔(dān)保，因?yàn)樨?cái)政出的擔(dān)保沒有什么法律效力，而按照PPP模式納入預(yù)算通常可以保證三年不變并遞延納入長(zhǎng)期預(yù)算。

　　最后，政府或者財(cái)政在PPP項(xiàng)目中投入資本金，或者政府在因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)而成立的基金中認(rèn)購(gòu)劣后份額，可以認(rèn)為是一種實(shí)質(zhì)的擔(dān)保行為。

　　第二個(gè)問題是PPP項(xiàng)目期限較長(zhǎng)，金融機(jī)構(gòu)資金如何退出。

　　解決建議： 由于我國(guó)推廣PPP模式的歷史較短，暫未有比較成熟的解決方案，目前市場(chǎng)上總體的思路是希望用設(shè)立基金或相應(yīng)通道、資金池的方式保持和項(xiàng)目的生命周期同步，在基金或類似產(chǎn)品中實(shí)現(xiàn)不同類型資金的銜接，不斷的LP進(jìn)入與退出，金融機(jī)構(gòu)的份額可以由其他方來購(gòu)買或轉(zhuǎn)讓，并通過PE+PPP+ABS(IPO)的思路，最終疏通資金從進(jìn)入到退出的路徑，解決期限錯(cuò)配的問題。

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