PPP定位臺(1-10)

發(fā)布日期：2015-12-25來源：上海東方環(huán)發(fā)律師事務(wù)所 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/易斌律師

　　PPP定位臺(一)

　　【風起PPP】國務(wù)院2014年9月21日出臺國發(fā)【2014】(43)號文。改革了地方政府的舉債模式，廢除了地方政府融資性平臺公司為地方政府舉借新債的功能。立下了地方政府舉債的新規(guī)矩——發(fā)行政府債券或采取政府與社會資本合作方式。其中，政府與社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)是一種全新的運作模式。在推進過程中，眾說紛紜。何緣PPP生亂相?敬請關(guān)注【亂起紅墻】。

　　PPP定位臺(二)

　　【亂起紅墻】國務(wù)院各部委為了落實43號文的精神，也分別或聯(lián)合出臺了一系列政策?？v觀國務(wù)院、財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等當時發(fā)布的有關(guān)PPP文件，很容易發(fā)現(xiàn)，各主體出臺的文件彼此存在沖突;不同層級的文件亦存在沖突;與現(xiàn)有的法律之間也存在沖突。有的沖突非常激烈，難以調(diào)和。其直接結(jié)果就是地方政府無所適從。如何打破這一僵局?筆者認為:解鈴還須系鈴人。我們不妨看看PPP發(fā)動者國務(wù)院，其所發(fā)布的國發(fā)【2014】43號文中的法律障礙。敬請關(guān)注【改革V違法】。

　　PPP定位臺(三)

　　【改革V違法】國發(fā)【2014】(43)號文全文僅有一處提到政府和社會資本合作模式。在概括性地點題之后，筆鋒一轉(zhuǎn)提出:“投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的的公司建設(shè)和運營合作項目。”“政府對投資者或特別目的的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。”這一政策的出臺，直接擊穿《公司法》底線。公司制度的基礎(chǔ)是共同投資，共擔風險，共享利潤。而政府和社會資本合作成立的特別目的的公司違背公司法基本原理，實踐中如何操作?敬請關(guān)注【改革與守法】

　　PPP定位臺(四)

　　【改革與守法】國發(fā)43文2014年9月21日出臺。時隔2日，財政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。將PPP項目的宏觀管理、樹立全國示范項目、為地方提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、與社會資本對接納入財政部工作范疇。同時要求各級財政部門履行PPP項目采購、篩選、選擇合作伙伴、制定合同文本、確定財政補貼、項目歸口管理、協(xié)調(diào)各部門工作等職能。最后，提出成立專門機構(gòu)，推進PPP各項工作。由于財政部緊隨國務(wù)院發(fā)文，且首次對PPP做了較為系統(tǒng)的闡述，自然形成了專業(yè)優(yōu)勢地位。只是對國務(wù)院的訴求，一字不提。發(fā)改委會如何解讀?敬請關(guān)注【發(fā)改委之聲】

　　PPP定位臺(五)

　　【發(fā)改委之聲】如果說財政部發(fā)文跟的太緊，對國務(wù)院的創(chuàng)舉反應(yīng)不急。那么發(fā)改委的文件，就能夠比較準確地解讀國務(wù)院的意圖。地方政府在學習、理解、落實國務(wù)院和財政部的文件過程中，都無法體會國務(wù)院的真實意圖。是國務(wù)院發(fā)出的重大改革信號，還是國務(wù)院之法律顧問對文件把關(guān)出現(xiàn)紕漏?各地都焦急地等待著發(fā)改委的具體指導(dǎo)。然則，發(fā)改委選擇了沉默。財政部反應(yīng)過來之后，嘎然而止，也不敢貿(mào)然出臺新的跟進政策。PPP進入真空期，如何破局?敬請關(guān)注【圍魏救趙】。

　　PPP定位臺(六)

　　【圍魏救趙】國務(wù)院43號文發(fā)出，很快發(fā)現(xiàn)諸事項中，唯有PPP項目沒有跟進到位。回過神來意識到，該文對政府在PPP中的定位缺乏操作基礎(chǔ)。在各方沉默近二個月之時，國務(wù)院在國發(fā)【2014】(60)號文中再次提及PPP。在該文中，國務(wù)院也刻意回避43號文中提及的創(chuàng)舉，只是對PPP做了技術(shù)性描述。涉及 PPP項目適用范圍、采用標準合同文本、風險防范、退出機制等四個方面。值得法律人欣慰的是，在風險防范中特別提到了法律風險防范。從此文可以領(lǐng)會，因 PPP而動搖《公司法》基礎(chǔ)，尚待時日。國務(wù)院有所松口，各部委有何響應(yīng)?敬請關(guān)注【忙中出錯】。

　　PPP定位臺(七)

　　【忙中出錯】國務(wù)院2014年11月16日發(fā)布國發(fā)【2014】(60)號文。財政部同月29日出臺財金【2014】113號文《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式指南(試行)的通知》，同月30日出臺財金【2014】112號文《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》。職業(yè)敏感發(fā)現(xiàn):財政部11 月29號發(fā)出的文號為財金【2014】113號;11月30日發(fā)出的文號為財金【2014】112號。在此點出財政部的錯誤，只是要說明，在PPP推進過程中，國務(wù)院會錯、財政部也會錯。發(fā)改委如何?敬請關(guān)注【姍姍來遲】。

　　PPP定位臺(八)

　　【姍姍來遲】發(fā)改委于2014年12月2日出臺《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》。這是發(fā)改委發(fā)出的第一份關(guān)于PPP的文件。全文對國務(wù)院43號文只字不提，僅提及落實國務(wù)院60號文要求。明確了PPP的實施主體為地方政府所屬的部門、事業(yè)單位、行業(yè)運行公司或其他相關(guān)機構(gòu)?；焱琍PP 與BOT、BOOT、BOO等現(xiàn)有運作模式的概念。附件中給出了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。發(fā)改委的指導(dǎo)意見妥否?敬請關(guān)注【雙龍戲珠】

　　PPP定位臺(九)

　　【雙龍戲珠】通常對政府項目掌握生殺大權(quán)的發(fā)改委出文，就意味著項目進入了可操作層面?？删驮诟鞯芈鋵嵃l(fā)改委PPP要求，著手實施之際，財政部又出臺了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》并附有《PPP項目合同指南》。此文晚于發(fā)改委的合同指南不足30天。地方政府突然意識到，發(fā)改委下發(fā)了 PPP指導(dǎo)意見與PPP通用合同指南。財政部也下發(fā)了PPP模式指南與PPP合同指南。相互比較不難發(fā)現(xiàn)，都為PPP指南，但指針確實不是一個朝向。差異究竟何在?敬請關(guān)注【發(fā)改委之PPP】。

　　PPP定位臺(十)

　　【發(fā)改委之PPP】坦率地說，發(fā)改委準確地知道PPP為何物，也了解當下政府投資項目的現(xiàn)狀。發(fā)改委知道按照國務(wù)院的要求將PPP落實到位，需要多少精通 PPP的人才、需要多大的工作量、需要動多少人的奶酪。故發(fā)改委選擇了較為穩(wěn)妥的路徑，沿襲過去政府作為市場主體的操作模式，在地方政府尚不能完全把握 PPP究竟是何物的情況下，將PPP通解為政府與社會資本各種合作模式的總稱。如此一來，各級政府發(fā)改委官員自然成了PPP項目的專家，社會資本與政府各部委之間也輕車熟路、相安無事。實現(xiàn)了PPP軟著陸。但是總感覺與國務(wù)院43號文走味，缺少改革元素。財政部作何解?敬請關(guān)注【財政部之PPP】。

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