環(huán)境領(lǐng)域PPP模式：特點(diǎn)、影響及關(guān)注點(diǎn)

發(fā)布日期：2015-12-30來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　2014年以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式受到廣泛關(guān)注。國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等相關(guān)部委先后推出20余項(xiàng)文件，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。PPP模式在國(guó)內(nèi)已有幾十年的發(fā)展，但在環(huán)境領(lǐng)域，尤其是除市政污水、垃圾領(lǐng)域外，尚是新生事物。在環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式有利于拓寬環(huán)保投融資渠道，同時(shí)對(duì)環(huán)保投融資格局將產(chǎn)生較大影響，在推進(jìn)過(guò)程中也要充分考慮其自身特點(diǎn)。

　　一、環(huán)境PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

　　與交通運(yùn)輸、市政工程等領(lǐng)域不同，環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目普遍具有三個(gè)方面的特點(diǎn)。

　　一是公益性強(qiáng)。環(huán)境具有公共物品特性，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目普遍缺乏收費(fèi)機(jī)制，資金投入的回報(bào)機(jī)制與渠道不健全，大部分不具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

　　二是復(fù)雜性強(qiáng)。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域面廣，涉及水、大氣、土壤、噪聲、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)介質(zhì)與要素。環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目類(lèi)型多，以水環(huán)境保護(hù)為例，包括飲用水保護(hù)、市政污水處理、農(nóng)村污水處理、流域環(huán)境綜合整治、湖泊環(huán)境保護(hù)、地下水污染防治等項(xiàng)目類(lèi)型，不同類(lèi)型的項(xiàng)目其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施技術(shù)路線均存在較大差異，資金來(lái)源和投資回報(bào)也較復(fù)雜且不固定。

　　三是技術(shù)性強(qiáng)。環(huán)保PPP項(xiàng)目投資、運(yùn)行管理等受工藝技術(shù)影響較為明顯，技術(shù)的專(zhuān)業(yè)化程度較高。以最常見(jiàn)的市政污水深度處理為例，從一級(jí)B提標(biāo)到一級(jí)A，技術(shù)方案可選用混凝過(guò)濾或人工濕地等。兩者在占地、基建、投資、管理(電耗、加藥、人工、維修)、效益等方面差異較大，需結(jié)合項(xiàng)目用地情況、自然條件、投資預(yù)算、管理水平、預(yù)期效益等綜合考慮。又如河道整治類(lèi)項(xiàng)目，不同污染要素、污染程度和整治要求，相應(yīng)的技術(shù)路線差異較大，簡(jiǎn)單的清淤工程，通常治標(biāo)不治本，需采取控制污染源、強(qiáng)化河道自凈能力甚至增加徑流等綜合措施，方案的設(shè)計(jì)直接影響著項(xiàng)目投資和施工組織。

　　這些特點(diǎn)也是造成當(dāng)前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)供給以政府為主、社會(huì)資本投入較少的原因之一。環(huán)境PPP項(xiàng)目要充分考慮上述特點(diǎn)，在推行PPP模式過(guò)程中，要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際及預(yù)期環(huán)境目標(biāo)，在保證環(huán)境效果的前提下，選擇經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)路線。

　　二、PPP模式對(duì)環(huán)保投融資的影響

　　PPP模式是拓寬環(huán)境保護(hù)投融資渠道，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與環(huán)境保護(hù)需求有效融合的重要途徑，大力推行政府和社會(huì)資本合作符合我國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制創(chuàng)新的客觀需要。環(huán)境領(lǐng)域推行PPP模式會(huì)對(duì)環(huán)保投融資格局與政策帶來(lái)四個(gè)方面的主要影響。

　　(一)環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)資本投入將日趨占據(jù)主導(dǎo)。PPP模式將帶來(lái)以財(cái)政投資為主的公共服務(wù)投資格局向以社會(huì)資本為主的公共服務(wù)投資格局轉(zhuǎn)變，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給渠道將進(jìn)一步拓寬。作為投融資模式重大創(chuàng)新與項(xiàng)目管理方式的重大轉(zhuǎn)變，PPP模式已成為加強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量與效率的重要途徑，同時(shí)將有利于公共服務(wù)領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放。

　　(二)運(yùn)作模式與投資回報(bào)機(jī)制將不斷創(chuàng)新。建立投資回報(bào)機(jī)制是環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目吸引社會(huì)資本投資的前提條件。絕大多數(shù)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，缺乏有效的盈利模式和投資回報(bào)機(jī)制，推行PPP模式，必須在項(xiàng)目運(yùn)作模式與投資回報(bào)機(jī)制方面開(kāi)展創(chuàng)新。對(duì)公益性項(xiàng)目而言，除采用政府付費(fèi)方式外，還可鼓勵(lì)不同類(lèi)型項(xiàng)目捆綁、資源組合開(kāi)發(fā)等盈利模式創(chuàng)新。資源組合開(kāi)發(fā)等創(chuàng)新模式可撬動(dòng)社會(huì)資本環(huán)保投入，將成為籌措環(huán)境保護(hù)資金的新途徑。

　　(三)環(huán)保資金使用將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾Ч麑?dǎo)向。按效付費(fèi)的資金使用方式能夠有效提升資金使用效率。推行環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)，強(qiáng)化資金投入效果是順應(yīng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善為核心的重要舉措。推行環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)，將更加強(qiáng)化資金投入的環(huán)境效果，資金投入績(jī)效將逐步與財(cái)政資金分配、政府付費(fèi)等掛鉤，財(cái)政資金使用將由買(mǎi)工程轉(zhuǎn)變?yōu)橘I(mǎi)服務(wù)，將推進(jìn)環(huán)境保護(hù)投資從規(guī)模型向效益型轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目重投資、輕效益的現(xiàn)象也將得到一定改觀。

　　(四)PPP模式將促進(jìn)財(cái)政資金使用方式變革。我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)支出方式，以項(xiàng)目建設(shè)階段的固定資產(chǎn)投資為主，且專(zhuān)款專(zhuān)用，不得改變資金用途。在PPP模式下，按效付費(fèi)的資金使用方式是未來(lái)資金使用的方向，同時(shí)，政府財(cái)政資金投入將更加強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)作用。為適應(yīng)PPP模式的特點(diǎn)與需求，財(cái)政環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金在使用方式上需進(jìn)一步優(yōu)化，從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，在投資補(bǔ)助、貼息等方式的基礎(chǔ)上，將資金使用方式逐步擴(kuò)大到政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)保服務(wù)。

　　三、環(huán)境PPP推進(jìn)需關(guān)注的5大問(wèn)題

　　環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式需結(jié)合自身特點(diǎn)和實(shí)際，要重點(diǎn)明確和關(guān)注以下問(wèn)題：

　　(一)環(huán)境PPP項(xiàng)目推進(jìn)需分清輕重緩急。當(dāng)前我國(guó)正處于大規(guī)模環(huán)境污染治理階段，投資需求巨大，有限的資金難以解決所有環(huán)境問(wèn)題。在當(dāng)前國(guó)家大力推廣PPP模式，利好PPP模式的政策不斷出臺(tái)的情況下，要避免盲動(dòng)，不為PPP而PPP。環(huán)境PPP項(xiàng)目要突出重點(diǎn)，分清輕重緩解，確保與當(dāng)前環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)、投資方向保持一致，確保PPP項(xiàng)目的環(huán)境效益與本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善需求一致，將資金用于最為急需且具備條件實(shí)施的項(xiàng)目。

　　(二)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目尤其強(qiáng)調(diào)其可操作性。綜合整治類(lèi)項(xiàng)目涉及面較廣，項(xiàng)目類(lèi)型較多。有些地方在組織環(huán)境綜合整治類(lèi)PPP項(xiàng)目過(guò)程中，存在貪大的錯(cuò)誤思想，往往將污水處理、垃圾處置、湖泊保護(hù)、安全飲水、河道治理等不同領(lǐng)域和類(lèi)型、不同實(shí)施主體的項(xiàng)目整合捆綁成一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施，對(duì)選取確定社會(huì)資本方和項(xiàng)目融資都造成較大困難，嚴(yán)重降低了項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施的可行性。

　　(三)環(huán)境PPP模式推進(jìn)需加強(qiáng)政策引導(dǎo)和模式創(chuàng)新。環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式，有其自身的必然需求。若單靠政府提供，環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力和效率將非常有限，相關(guān)規(guī)劃確定的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)也將難以得到保障。但目前很多地方普遍持觀望態(tài)度，其原因主要表現(xiàn)為：

　　一是考慮這些環(huán)境問(wèn)題是否必須要治理，若無(wú)明確的考核機(jī)制和具體要求，則實(shí)施的積極性將受到較大影響。

　　二是推進(jìn)PPP模式，能否獲得國(guó)家政策和資金支持，若無(wú)明確的支持政策，其積極性也將隨之降低。

　　三是受地方財(cái)政支付能力制約。環(huán)境領(lǐng)域普遍公益性較強(qiáng)，推行PPP模式，一方面需政府通過(guò)財(cái)政資金支持政策、金融支持政策等進(jìn)行引導(dǎo)，提高社會(huì)資本和地方的積極性。另一方面要針對(duì)投資回報(bào)機(jī)制缺乏的現(xiàn)狀，在價(jià)格、收費(fèi)、補(bǔ)貼等政策難以到位的情況下，考慮采取治標(biāo)的思路，推進(jìn)投資回報(bào)機(jī)制與模式創(chuàng)新。

　　(四)加強(qiáng)監(jiān)管是環(huán)境PPP項(xiàng)目發(fā)揮環(huán)境效益的關(guān)鍵。有別于市政、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目需要強(qiáng)有力的監(jiān)管措施方可保障環(huán)境效益發(fā)揮。尤其是涉及采用資源組合開(kāi)發(fā)模式的環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目，在合同設(shè)計(jì)階段就要明確相關(guān)監(jiān)管要求，以確保社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行投入。一是對(duì)資源組合開(kāi)發(fā)模式PPP項(xiàng)目，采取環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目前置的方式，在社會(huì)資本實(shí)施資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之前，必須建成且保證環(huán)境PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行。二是環(huán)境PPP項(xiàng)目要著力構(gòu)建基于績(jī)效的付費(fèi)機(jī)制，根據(jù)污染防治效果或環(huán)境效益進(jìn)行付費(fèi)，確保項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境效果。三是定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對(duì)價(jià)格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整?？?jī)效評(píng)價(jià)不應(yīng)只對(duì)社會(huì)資本方，更要將政府履約納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)政府履責(zé)。四是建立獨(dú)立、透明、可問(wèn)責(zé)、專(zhuān)業(yè)化的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目監(jiān)管體系，實(shí)行信息公開(kāi)，鼓勵(lì)公眾參與，形成多方參與的監(jiān)督機(jī)制。

　　(五)環(huán)境PPP項(xiàng)目要更加關(guān)注供給質(zhì)量和效率的提高。按照財(cái)政部推進(jìn)PPP模式的有關(guān)要求，采用PPP模式的項(xiàng)目要從定量和定性兩個(gè)方面開(kāi)展物有所值評(píng)估。定量評(píng)估重點(diǎn)關(guān)注PPP模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。定性評(píng)估重點(diǎn)關(guān)注PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。對(duì)于環(huán)境PPP項(xiàng)目而言，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善，在當(dāng)前環(huán)保投資效率不高的情況下，要更加強(qiáng)化PPP模式下能否帶來(lái)環(huán)境公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高，以及提高供給質(zhì)量和效率的相關(guān)措施。要將供給質(zhì)量(效果)和全生命周期成本結(jié)合起來(lái)，要考慮同等質(zhì)量和效果前提下的財(cái)政支出成本差異，而非將兩者割裂和孤立。

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