收費公路與PPP

發(fā)布日期：2016-01-08來源：中國建設報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/張笑戩

　　根據(jù)我國《公路法》和《收費公路管理條例》，收費公路包括政府還貸公路和經營性公路兩種類型。收費公路建設項目一般周期長、技術含量高、資金需求大。當前，我國公路基礎建設仍處在集中建設、加快成網的關鍵時期,建設規(guī)模仍保持在高位發(fā)展階段，收費公路通車里程不斷提升，路網不斷完善，人民群眾的出行越來越快捷便利。但隨著公路建設的快速發(fā)展，政府充當管理、投資主體的建設模式也為各地政府和交通主管部門帶來了巨大的債務負擔和融資困難，使地方政府不堪重負。

　　根據(jù)有關資料，截至2014年底，全國收費公路里程16.26萬公里，累計建設投資總額為61449億元，債務余額為38451.4億元。2014年度，全國收費公路收支缺口為1571.1億元，相較上一年度增長910.1億元。其中，除安徽、廣東、浙江、上海4省市未虧損外，其他省份均出現(xiàn)不同程度的虧損。巨大的資金缺口和巨額的債務壓力增加了地方政府還貸風險，2011年云南某公路投資平臺公司就曾出現(xiàn)過短期還款違約事件。全國部分地方政府債務即將達到融資底線，存在債務違約風險爆發(fā)的可能。

　　在此背景下，2014年下半年，國務院、發(fā)改委、財政部及各有關部門開始大力推動財政體制改革，規(guī)范政府投融資行為，相繼出臺了《中華人民共和國預算法(2014修正)》、《中華人民共和國政府采購法(2014修正)》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等系列政策文件。同時，堅持推動鼓勵引入社會資本，推動PPP模式在公路建設領域的應用。自2015年以來，各部門出臺了20余項制度文件從PPP模式的實施細則到項目的推廣試點來進行規(guī)范。

　　2015年4月，相關部委發(fā)布了《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》(財建[2015]111號)，意見中提出：“在收費公路領域推廣運用PPP模式，鼓勵社會資本參與收費公路投資、建設、運營和維護，與政府共同參與項目全周期管理，提高收費公路服務供給的質量和效率。政府將逐步從“補建設”向“補運營”轉變，以項目運營績效評價結果為依據(jù)，適時對價格和補貼進行調整，支持社會資本參與收費公路建設運營，提高財政支出的引導和帶動作用，有效釋放市場活力。5月，發(fā)改委公布了1043個政府與社會資本合作(PPP)項目，總投資約為1.97萬億元。其中，涉及交通項目176個，投資約為1.27萬億元，占總投資的64.5%。交通運輸部在2015年7月新版《收費公路管理條例》(征求意見稿)中也明確提出“要堅持鼓勵社會資本投資的原則”。

　　當前，云南、四川、吉林、陜西等省紛紛推出高速公路PPP試點項目，積極消化存量、推動增量。但是在運作過程中筆者發(fā)現(xiàn)，一些政府部門將消化債務負擔作為推動PPP模式的出發(fā)點，背離了PPP的初衷，在項目選取、運作程序等方面都存在一些問題。

　　首先，在理念上，一些政府及交通主管部門仍抱著原有BT投資建設的老思路，沒有認識到實施PPP項目需要政府與社會資本的合作精神，簡單地認為引入社會資本的資金就可以了，沒有樹立合作共贏的發(fā)展理念。在項目選取和實施方案編制方面，更多從政府自身利益出發(fā)考慮。根據(jù)財建[2015]111號文件精神，政府要逐步從“補建設”向“補運營”轉變，更多地擔任“裁判員”，重點進行政策引導和監(jiān)督管理，協(xié)助社會資本做好項目的建設運營工作。因此，對于大投入、長周期的公路建設PPP項目，筆者認為政府一定要轉變工作思路和自身角色定位，做好每個階段的責任權利定位，并在全過程中加強與社會資本的協(xié)調溝通，嚴守契約精神，才能真正將PPP項目落地，實現(xiàn)PPP多贏的最終目的。

　　其次，試點項目選取上，筆者在實踐中曾經碰到過有些地方推出公路PPP項目時，沒有進行科學合理的分析論證，僅通過定性分析，領導“拍腦門”就選定了項目，主觀性較強。有些存量公路項目已經建成通車，但由于前期可研數(shù)據(jù)存在偏差，實際交通量過小，經營成本高，導致投資回收無望、債務利息難以負擔。政府和主管部門急于擺脫債務壓力，希望通過PPP模式讓此類項目“起死回生”，結果在項目招標階段就“門庭冷落，無人問津”。其實，財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金[2014]113號)文件中早已明確提出：“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。”財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)文件也提出，地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，根據(jù)有關政策法規(guī)要求，扎實做好項目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業(yè)機構進行項目評估論證。因此，政府及主管部門一定要嚴格規(guī)范項目選取，通過科學方法進行項目論證。對增量項目，不能簡單地奉行“拿來主義”，應將前期工作做扎實，對相關客流量預測及財務數(shù)據(jù)進行重新分析。對存量項目，應對現(xiàn)有運營和財務數(shù)據(jù)進行核實驗證。這樣才能真正科學地確定項目的投資預期表現(xiàn)，篩選出適合應用PPP模式的項目，從而吸引社會資本進入，并確保項目的順利運行。

　　最后，合作細節(jié)與契約精神方面，在我國出現(xiàn)的PPP項目失敗案例中，不少是因為合作細節(jié)未把控到位、契約精神差，造成政府或社會資本方的巨額損失。筆者親歷的一個政府回購后重新推出的高速公路PPP項目，項目的預期運營和收益都很好。前期運作為什么失敗要回購呢?原來當時政府和社會資本方簽訂合同時未規(guī)定具體的投資到位和開工時間。結果社會資本投資遲遲不到位又沒有約束手段，最后政府出于通行需要無奈只得高價回購，造成了巨額損失。對于社會資本而言，有些和地方政府簽訂了合同后，由于領導換屆、土地增值等原因導致政府方毀約的情況也時有發(fā)生。

　　因此，為保證收費公路PPP項目的順利實施，地方政府在項目簽約時一定要力爭做到項目條件界定清晰、全面，參照《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)文件規(guī)范文本具體落實。同時，筆者呼吁我國應盡快進行PPP立法，從法律層面給予政府和社會資本雙方更高的利益保障，推動PPP項目的規(guī)范運作。

　　當下，我國各地公路PPP項目百花齊放、良莠不齊。在收費公路領域，除了公路建設運營以外，PPP模式還可應用到道路養(yǎng)護、農村公路建設和特定工程等方面，發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展前景看好。希望能夠通過PPP模式的規(guī)范運作并建立科學的合作框架，轉變政府職能，激發(fā)社會資本活力，真正推動我國公路基礎設施的加快建設。

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