轉(zhuǎn)型PPP，投融資平臺的困惑與出路

發(fā)布日期：2016-01-18來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/溫來成

　　地方投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑之一，就是開展政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。轉(zhuǎn)型發(fā)展既是投融資平臺公司難得的發(fā)展機(jī)遇，也是不得不面對的挑戰(zhàn)。

　　困惑

　　據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，到2013年6月底，全國地方政府共有7170家投融資平臺公司，這些公司在管理體制、股權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、經(jīng)營績效等方面，存在較大差異，只有部分從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營，且有一定收益和現(xiàn)金流的投融資平臺，目前才有可能從事PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。且這類公司由于自身特點(diǎn)，在開展PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中，還面臨著很多難題。

　　投融資平臺自身法人治理結(jié)構(gòu)問題。在投融資平臺公司發(fā)展中，由于其特殊的背景和主要承擔(dān)為地方政府融資的任務(wù)，投融資平臺只是在形式上具有法人實(shí)體而已。雖然符合公司法等關(guān)于募集資金的基本要求，但公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全，董事長、總經(jīng)理等主要管理人員大多為現(xiàn)任公務(wù)員。如投融資平臺直接隸屬于市政府，則董事長或總經(jīng)理為主管副市長;如隸屬于財(cái)政局，則董事長或總經(jīng)理為財(cái)政局局長;如隸屬于各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，則董事長或總經(jīng)理為管委會主任等等。這種狀況，在承擔(dān)政府融資功能的情況下尚可運(yùn)行，但在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，這種公司治理結(jié)構(gòu)，難以適應(yīng)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的需要。

　　投融資平臺自身債務(wù)的處置問題。經(jīng)過債務(wù)甄別后，凡是有對應(yīng)建設(shè)項(xiàng)目、有現(xiàn)金流、企業(yè)有償還能力的投融資平臺債務(wù)，甄別為企業(yè)債務(wù)，由企業(yè)承擔(dān)還本付息責(zé)任，劃清了和地方政府財(cái)政的關(guān)系，財(cái)政部門不再為這類債務(wù)兜底，投融資平臺再融資也不具有政府信譽(yù)背景。因而在轉(zhuǎn)型開展PPP業(yè)務(wù)過程中，投融資平臺公司需要妥善處置自身債務(wù)問題。需根據(jù)不同項(xiàng)目，選擇不同的債務(wù)償還方式。通過PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，落實(shí)企業(yè)舉借債務(wù)的償債資金來源，防止債務(wù)違約，維護(hù)企業(yè)信譽(yù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　投融資平臺PPP項(xiàng)目的選擇

　　投融資平臺在開展PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中，還面臨著存量項(xiàng)目還是新建項(xiàng)目的選擇問題。存量項(xiàng)目往往已形成生產(chǎn)和服務(wù)能力，收益和風(fēng)險(xiǎn)較為明確，但在推行PPP模式過程中，無論是轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，還是采取租賃、改擴(kuò)建等方式，還面臨著經(jīng)營管理人員和職工的阻力等障礙。對于新建項(xiàng)目，就投融資平臺自身而言，可按照現(xiàn)行政策指南進(jìn)行規(guī)范操作，無歷史包袱，但還需要考慮在已有債務(wù)負(fù)擔(dān)的情況下為新項(xiàng)目融資、擔(dān)保，以及未來預(yù)期收益不確定等問題。

　　如何選擇優(yōu)秀的戰(zhàn)略合作者

　　對有資金、技術(shù)、人才和管理優(yōu)勢的私營企業(yè)而言，在目前PPP法律制度不健全、地方政府信譽(yù)不高的情況下，他們對PPP項(xiàng)目持觀望態(tài)度者居多。而目前簽約較多的央企、各地國企，也面臨著國企改革過程中的一些政策性不確定因素。因而投融資平臺在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，通過招投標(biāo)等方式尋找優(yōu)秀的合作者，需要一個(gè)過程，面臨著各種挑戰(zhàn)。

　　對策

　　由于投融資平臺大部分項(xiàng)目的公益性，以及PPP模式的特點(diǎn)，部分投融資平臺可轉(zhuǎn)型從事PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，針對上述存在的問題和困難，需要從地方政府和投融資平臺公司兩個(gè)層面，積極推進(jìn)這項(xiàng)工作。

　　地方政府以職能轉(zhuǎn)變和資產(chǎn)重組為重點(diǎn)，推動投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展。首先，加快地方政府職能轉(zhuǎn)變步伐，劃清政府與市場的界限，改革公共物品和公共服務(wù)供給方式。對有一定收益和現(xiàn)金流的準(zhǔn)公共物品項(xiàng)目，優(yōu)先采用PPP方式，吸引社會資本投資，充分利用社會資本管理、資金和技術(shù)等優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，為投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造空間。

　　其次，加大對政府投融資平臺公司資產(chǎn)重組力度，將具有公益性的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)資產(chǎn)，集中到一家或兩家平臺公司集中經(jīng)營，并大力推廣PPP模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有的一級地方政府擁有十多個(gè)投融資平臺，分交通、水利、農(nóng)業(yè)等不同行業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，且70%左右的投融資平臺是區(qū)縣級政府所有，資產(chǎn)重組是開展PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的重要前提條件。

　　最后，在財(cái)稅政策、人事制度、社會保障制度等方面，支持投融資平臺公司進(jìn)行改革改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推行PPP模式。另外，地方政府也需要加大投融資平臺PPP項(xiàng)目的推介、招商力度，加快投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的步伐。

　　投融資平臺以體制機(jī)制改革為突破口，推動PPP業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。對開展PPP建設(shè)運(yùn)營的投融資平臺公司而言，需要通過公司體制機(jī)制的徹底改革，以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和跨越發(fā)展，為地方企業(yè)和居民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

　　一是完善公司治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)公司法和有關(guān)法律制度要求，建立健全企業(yè)董事會、監(jiān)事會和總經(jīng)理等法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換職工身份，現(xiàn)任公務(wù)人員退出管理階層，實(shí)現(xiàn)管理人員職業(yè)化，理順和業(yè)務(wù)主管部門、國有資產(chǎn)管理部門的關(guān)系，以對接開展PPP業(yè)務(wù)對投融資平臺公司內(nèi)部決策、管理的要求。

　　二是向PPP項(xiàng)目公司合理轉(zhuǎn)移債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。在投融資平臺公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，除公司建立初期財(cái)政注資、劃撥的資產(chǎn)外，投融資平臺經(jīng)營項(xiàng)目大多是通過舉債建設(shè)的。在推行PPP模式過程中，對于在建項(xiàng)目，或者已建成的存量項(xiàng)目，投融資平臺需要向PPP項(xiàng)目公司合理轉(zhuǎn)移債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是投融資平臺PPP項(xiàng)目堅(jiān)持以存量項(xiàng)目為主兼顧新建項(xiàng)目的原則。鑒于2008年以來我國地方政府投融資平臺數(shù)量、債務(wù)增加較快，還本付息壓力較大的實(shí)際狀況，在投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展PPP業(yè)務(wù)的過程中，堅(jiān)持以存量項(xiàng)目為主兼顧新建項(xiàng)目的原則，通過出售產(chǎn)權(quán)、租賃等方式，推動投融資平臺已建成，或者在建項(xiàng)目與社會資本投資者開展合作，交由項(xiàng)目公司建設(shè)和經(jīng)營，投融資平臺收回投資后優(yōu)先還本付息，有剩余資金再進(jìn)行新項(xiàng)目建設(shè)，從而有效降低投融資平臺債務(wù)負(fù)擔(dān)，減少違約風(fēng)險(xiǎn)。在存量項(xiàng)目選擇中，也需要考慮項(xiàng)目對社會資本投資者的吸引力，要能使其得到合理回報(bào)。否則，推行PPP模式也可能只是一廂情愿，很難達(dá)到預(yù)期目的。

　　四是以招投標(biāo)的方式選擇最佳合作者。在我國現(xiàn)行PPP政策指南中，PPP項(xiàng)目采購可以適用政府采購法規(guī)定的各種采購方式，如招投標(biāo)采購、磋商性采購等等，但相比較而言，采用招投標(biāo)采購方式，可充分發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，在眾多的投標(biāo)者中選擇最合適的合作者，進(jìn)行PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，這也是PPP模式成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

　　由于歷史原因，投融資平臺公司往往掌握了地方重要的供電、供水、供氣、橋梁、道路、公共交通等重要設(shè)施和公用事業(yè)，如果合作方中途破產(chǎn)倒閉或出現(xiàn)違約行為，會對地方經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生重大影響。因而在PPP項(xiàng)目推廣過程中，不能急于求成，草率簽約，而要扎實(shí)推進(jìn)，精心選擇合作者，保證項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

　　(作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長、教授、博導(dǎo)。)

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