特許經(jīng)營(yíng)與PPP到底哪里不同？哪個(gè)更適合改革期的中國(guó)

發(fā)布日期：2016-03-17來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/劉尚希

　　作為治理方式和資源配置方式，政府特許經(jīng)營(yíng)與PPP模式存在理念上的本質(zhì)不同。從國(guó)內(nèi)政策制定和具體實(shí)踐看，二者很容易被混為一談，甚至出現(xiàn)政府特許經(jīng)營(yíng)代替PPP的現(xiàn)象，這不利于政府特許經(jīng)營(yíng)與PPP工作的已發(fā)推進(jìn)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

　　一、 從治理、資源配置視角認(rèn)識(shí)政府特許經(jīng)營(yíng)與PPP之間關(guān)系

　　政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、PPP，引導(dǎo)和配置資源。與此同時(shí)，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、PPP方式提供公共服務(wù)，能實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)?？梢赃@么認(rèn)為，政府特許經(jīng)營(yíng)、PPP都是治理的重要工具和資源配置方式，但這兩者之間存在明顯差別。

　　(一) 政府特許經(jīng)營(yíng)主要側(cè)重政府管理、配置資源

　　從國(guó)際通行做法看，特許經(jīng)營(yíng)可分為政府特許經(jīng)營(yíng)(基礎(chǔ)設(shè)施/公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng))與商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)起步較早且發(fā)展相對(duì)成熟，相關(guān)法律主體之間基于平等的法律主體地位和民商事合同而協(xié)同合作。政府特許經(jīng)營(yíng)起步較晚，且主要是指公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)。

　　政府特許經(jīng)營(yíng)是指政府通過(guò)讓渡公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)權(quán)(占有權(quán)、使用權(quán)和對(duì)自身經(jīng)營(yíng)的部分收益權(quán)處分權(quán))而獲取收益。政府特許經(jīng)營(yíng)的邏輯起點(diǎn)是市場(chǎng)失靈。因自然壟斷、外部性等市場(chǎng)失靈出現(xiàn)時(shí)，需要政府提供公共服務(wù)，并進(jìn)行管理。其中，政府特許經(jīng)營(yíng)是政府管理中重要的工具。政府特許經(jīng)營(yíng)通過(guò)行政授權(quán)，允許社會(huì)資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。政府痛過(guò)行政合同特許社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，側(cè)重政府管理，與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“正面清單”思維相吻合。在政府特許經(jīng)營(yíng)中，社會(huì)資本與政府的地位處于不平等，政府處于管理方，社會(huì)資本屬于被管理對(duì)象。

　　(二) PPP模式主要體現(xiàn)共治，是資源配置的新模式

　　PPP模式至今沒(méi)有公認(rèn)的精確定義，國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家普遍把PPP理解為政府和企業(yè)的一種伙伴關(guān)系，世界銀行將PPP定義為公私合營(yíng)伙伴。不論哪種的定義，其核心都是政府與社會(huì)資本(或企業(yè)合作)。雖然政府與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)和公共品，但PPP模式的邏輯起點(diǎn)不同于政府提供公共服務(wù)模式。已有的經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)識(shí)是，市場(chǎng)能有效發(fā)揮作用的地方交給市場(chǎng)，公共服務(wù)的提供只能是交給政府，政府與市場(chǎng)之間分工應(yīng)當(dāng)涇渭分明。但現(xiàn)實(shí)的情況是，即使在公認(rèn)的公共領(lǐng)域，也并非政府獨(dú)占，社會(huì)主體也可以提供公共服務(wù)。如果沿用這種思維與邏輯分析市場(chǎng)、社會(huì)可以提供公共服務(wù)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作也只是在公共服務(wù)供給效率上有所提升。

　　認(rèn)識(shí)PPP應(yīng)從治理、資源配置角度認(rèn)識(shí)。政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作提供公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)是，提供公共服務(wù)是政府、社會(huì)、市場(chǎng)等主體的共同責(zé)任，政府、社會(huì)、市場(chǎng)合作提供公共服務(wù)。政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間簽署民商合同就公共服務(wù)提供，各方處于平等地位，，共同治理。PPP項(xiàng)目所涉及目標(biāo)各異的政府、市場(chǎng)、社會(huì)、居民等多主體，為形成合作，需要共建相關(guān)機(jī)制與制度。針對(duì)PPP項(xiàng)目中的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，單靠政府或市場(chǎng)、社會(huì)都難以解決，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同治理并共擔(dān)不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作形成、維系，必須滿足各參與方的激勵(lì)相容條件，參與各方收益共享。

　　基于提供公共服務(wù)是政府、社會(huì)、市場(chǎng)等主體的共同責(zé)任的邏輯，衍生出政府、社會(huì)、市場(chǎng)合作提供公共服務(wù)以及相應(yīng)的機(jī)模式等。綜合以上分析，PPP是資源配置的新模式，是除政府、市場(chǎng)之外第三種模式;是政府、社會(huì)、市場(chǎng)各方共治、機(jī)制共建、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任共擔(dān)的模式。

　　表1 政府特許經(jīng)營(yíng)和PPP的比較

　　(三) 政府特許經(jīng)營(yíng)與PPP是兩種不同的治理模式和資源配置模式

　　綜上所述不難看出，政府特許經(jīng)營(yíng)與PPP是兩種不同的治理模式和資源配置模式，政府也許經(jīng)營(yíng)主要側(cè)重政府管理和配置資源，與政府指導(dǎo)公共服務(wù)、正面清單管理、行政授權(quán)的一脈相承;而PPP模式主要體現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方共治，與公共服務(wù)提供主體多元化、負(fù)面清單管理、國(guó)家治理現(xiàn)代等契合

　　二、 多方共治和資源配置方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)PPP在全球蓬勃興起。

　　(一) 特許經(jīng)營(yíng)日漸式微，而PPP蓬勃興起

　　政府特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生于17、18世紀(jì)的法國(guó)，19世紀(jì)被國(guó)際上廣泛開(kāi)始使用。進(jìn)入20時(shí)機(jī)，國(guó)家職能作用出現(xiàn)變化，政府開(kāi)始更多的干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，并較多的直接承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)，傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)概念有所淡化，并且逐漸發(fā)展成為專營(yíng)的模式。到了20世紀(jì)70年代末，80年代初，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域“引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”，逐步取消政府的壟斷地位，讓私人部門參與公共服務(wù)的供給，并借助私人部門的創(chuàng)新意識(shí)與管理技提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。20世紀(jì)90年代以來(lái)，越來(lái)越多的歐洲國(guó)家發(fā)現(xiàn)，基于伙伴關(guān)系的PPP比政府也許經(jīng)營(yíng)適應(yīng)性更廣，更能調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門的積極性和主動(dòng)性并提高公共服務(wù)的效率。PPP開(kāi)始代替政府特許經(jīng)營(yíng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門和私營(yíng)部門在公共事業(yè)領(lǐng)域的重要合作模式。

　　PPP也是世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、經(jīng)濟(jì)合作組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)積極倡導(dǎo)的、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要模式和工具。尤其是在2000年由聯(lián)合國(guó)193個(gè)成員國(guó)以及至少23個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)通過(guò)的“千年發(fā)展目標(biāo)”框架中，PPP被認(rèn)為是確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展的最佳模式。近年來(lái)，發(fā)展中國(guó)家紛紛效仿發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP模式，PPP開(kāi)始在全球推廣。據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，2009年全球共有131個(gè)國(guó)家推廣PPP模式。

　　通過(guò)梳理全球范圍的政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、PPP的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)：雖然政府特許經(jīng)營(yíng)早于PPP，但是特許經(jīng)營(yíng)日漸式微，而PPP蓬勃興起。

　　(二) 政府特許經(jīng)營(yíng)、PPP在全球產(chǎn)生、發(fā)展與資源配置、公共治理緊密相關(guān)

　　政府特許經(jīng)營(yíng)、PPP都是公共治理重要工具和資源配置方式，其產(chǎn)生、發(fā)展與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源配置主要方式、公共治理方式等聯(lián)系緊密。

　　1.雖然政府特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生時(shí)間早，但不符合市場(chǎng)決定資源配置、國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展所需而日漸式微

　　政府特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生于17、18世紀(jì)，19世紀(jì)被國(guó)際上廣泛使用，與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、市場(chǎng)發(fā)育不成熟有關(guān)。上世紀(jì)30年代，與世界范圍出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，以及凱恩斯主義為代表的國(guó)家干預(yù)主義，主張國(guó)家干預(yù)，政府較多地直接承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)，包括公共事業(yè)在內(nèi)的一些重要行業(yè)實(shí)行了不同程度的國(guó)有化、政府特許經(jīng)營(yíng)等興起。但是，由于公用事業(yè)國(guó)有化卻反競(jìng)爭(zhēng)、效率低下等原因，民企化浪潮，政府從私營(yíng)企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)。

　　2.PPP模式符合多方共治、共同體公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)

　　公民社會(huì)的興起、平民主義的催化是推動(dòng)PPP發(fā)展的重要原因。20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方公民社會(huì)理論越來(lái)越傾向于把公民社會(huì)看作是私人自治組織的聯(lián)合體或是由這一聯(lián)合體所進(jìn)行的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。雖設(shè)市民生活條件整體編號(hào)并努力追求更好的目標(biāo)，公民 擁有更多的公共服務(wù)選擇權(quán)也被提上日程。同時(shí)，希望被賦予滿足共同需要的權(quán)利期望，減少了對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的依賴，轉(zhuǎn)而更多依靠家庭、鄰里、教會(huì)、種族和自愿團(tuán)體。這種平民主義的趨向，市的市民們要求政府過(guò)少干預(yù)社會(huì)，但同時(shí)又要求政府提供高效和廉價(jià)的公共品和服務(wù)，這一方面迫使政府自身提高服務(wù)質(zhì)量和水平，另一方面又導(dǎo)致政府被迫把公共品和服務(wù)的權(quán)利交給私人合作伙伴。于此同時(shí)，20時(shí)機(jī)70年代、80年代初新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，助推了PPP模式發(fā)展。

　　三、 我國(guó)事件對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)和PPP的認(rèn)識(shí)模糊不清

　　我國(guó)政府特許經(jīng)營(yíng)和PPP都是隨市場(chǎng)進(jìn)化推進(jìn)而產(chǎn)生，其中重要的作用之一就是為了解決基礎(chǔ)設(shè)施融入和市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。兩種反式在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段各自發(fā)揮著不同作用，但我國(guó)對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)和PPP相關(guān)的作用不僅沒(méi)有形成共識(shí)，而且還比較混亂。

　　(一) 對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)與PPP的邏輯起點(diǎn)、作用等沒(méi)有形成共識(shí)

　　上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)就開(kāi)始了對(duì)公共品和服務(wù)傳統(tǒng)供給模式改革的探索和實(shí)踐，并以各種形式引入社會(huì)資本展開(kāi)政府與社會(huì)資本合作，包括政府特許經(jīng)營(yíng)。政府放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，允許特定企業(yè)進(jìn)入公共領(lǐng)域從事經(jīng)營(yíng)互動(dòng)。近年，我國(guó)大力推進(jìn)PPP模式。但是，我國(guó)理論界，實(shí)踐部門對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)與PPP的邏輯起點(diǎn)、作用仍沒(méi)有形成共識(shí)。至今為止，對(duì)PPP作用的認(rèn)識(shí)主要觀點(diǎn)有“解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資問(wèn)題”、“社會(huì)治理”、“提高公共效率”、“緩解政府償債壓力”等，對(duì)于政府特許經(jīng)營(yíng)的作用主要認(rèn)為是“市場(chǎng)準(zhǔn)入”。

　　(二) 對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)和PPP之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊不清

　　對(duì)PPP和政府特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)不盡一致并密集出來(lái)了相關(guān)文件，導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行中感到無(wú)所適從，甚至將二者混為一談，中央政策在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。

　　1.政府特許經(jīng)營(yíng)和PPP內(nèi)容交重疊

　　近兩年來(lái)，國(guó)家高度重視PPP的發(fā)展，并下發(fā)了一系列相關(guān)文件，地方也出臺(tái)了推動(dòng)PPP發(fā)展的相關(guān)規(guī)定和政策。然而，這些文件與建筑部、交通運(yùn)輸部等部委和地方政府(如北京、天津、成都等)發(fā)布的政府特許經(jīng)營(yíng)規(guī)定在內(nèi)容、程序等方面都存在較大的重疊。例如，《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》(2005年)規(guī)定的政府對(duì)項(xiàng)目補(bǔ)貼政策與國(guó)家新出臺(tái)的PPP文件內(nèi)容非常相似。

　　國(guó)家在大力推進(jìn)PPP的同時(shí)，也出臺(tái)了有關(guān)政府特許經(jīng)營(yíng)的文件。國(guó)家發(fā)展改革委等6部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(2015年25號(hào)令)所規(guī)定的內(nèi)容與國(guó)家近兩年密集發(fā)布的PPP在內(nèi)容上的交叉重疊，導(dǎo)致地方政府在理解執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，經(jīng)常感到無(wú)力適從，同一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目，既可以說(shuō)成是PPP模式，又可以說(shuō)成是政府特許經(jīng)營(yíng)。

　　2.政府特許經(jīng)營(yíng)和PPP在頂層設(shè)計(jì)上的認(rèn)識(shí)不一

　　更為關(guān)鍵的是，在我國(guó)官方文件中，對(duì)PPP概念的理解也不盡一致。《關(guān)于推廣運(yùn)用政府社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào)文)中將PPP解釋為：在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，通常是通過(guò)雙方建立的SPV公司來(lái)承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等工作，并通過(guò)“使用者計(jì)費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”來(lái)獲得合理投資回報(bào)，以及SPV為載體把營(yíng)利性，公益性融合起來(lái)，以保障公共利益。

　　國(guó)家發(fā)展改革委的一份文件(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))將PPP解釋為：為政府增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)政府特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

　　可以看出，財(cái)政部的文件沒(méi)有提及政府特許經(jīng)營(yíng)，而國(guó)家發(fā)展改革委的文件則將政府特許經(jīng)營(yíng)理解為PPP的一種方式。由于國(guó)家部委在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)PPP的認(rèn)知出現(xiàn)了偏差，以及一些地方將二者之間的關(guān)系理解為：PPP=政府特許經(jīng)營(yíng)+政府采購(gòu)。

　　(三) PPP、政府特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐按照“公共服務(wù)由政府提供、私人品由市場(chǎng)提供的兩分法思路推進(jìn)

　　近年，我國(guó)積極推進(jìn)PPP、政府特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，取得了一定的成效。但PPP、政府特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐推進(jìn)仍遵循“公共服務(wù)有政府提供，私人品由市場(chǎng)提供”的兩分法思路，政府主導(dǎo)公共服務(wù)提供的思想根深蒂固，個(gè)別部門擔(dān)心PPP模式發(fā)展會(huì)弱化部門權(quán)利。

　　四、 PPP是今后公共服務(wù)的長(zhǎng)期化、常態(tài)化趨勢(shì)

　　(一) 政府難以單獨(dú)承擔(dān)公共服務(wù)的提供，PPP模式提供公共服務(wù)更加有效率、動(dòng)員資源更加廣泛、更加靈活

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，居民需要的公共服務(wù)越來(lái)越多、層次呈現(xiàn)多樣化，僅靠政府提供難以滿足不斷增加的公共服務(wù)需求喝不斷提升的公共服務(wù)需求層次的需要，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同提供公共服務(wù)。運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)供給更加有效率、動(dòng)員資源更加廣泛，更加靈活，對(duì)居民需求具有較好回應(yīng)性。PPP模式具有較好的適應(yīng)性，能滿足不同層析的需要。政府作為提供公共服務(wù)的主體，動(dòng)用資源容易受體制機(jī)制和行政邊界的約束，跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門組織動(dòng)員活動(dòng)資源，拓展了可行配置空間，減少了因行政、區(qū)域分割帶來(lái)的沖突和低效率。

　　(二) 市場(chǎng)、社會(huì)提供公共服務(wù)在我國(guó)具有文化、社會(huì)基礎(chǔ)

　　公共服務(wù)由政府提供，私人產(chǎn)品由市場(chǎng)提供這種思維，源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維，是學(xué)科分類的思維。這種思維根植于西方文化、社會(huì)，與我國(guó)社會(huì)、文化的基礎(chǔ)不符。我國(guó)幾千年來(lái)就有“為公”的理念。“天下為公”、“天下興亡，匹夫有責(zé)”、“先天下之憂而憂，后天下之樂(lè)而樂(lè)”、“大道之行，天下為公”、“公而忘私”、“先公后私”等許多名言警句都反映了“為公”思想，市場(chǎng)、社會(huì)提供公共服務(wù)在我國(guó)具有文化、社會(huì)基礎(chǔ)。另外，PPP模式正好與我國(guó)“和合文化”契合，雖然政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者目標(biāo)不一樣，但都能在提供公共服務(wù)上實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)。

　　(三) 全面深化改革。為推進(jìn)PPP模式發(fā)展增添動(dòng)力和活力

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)以分權(quán)改革為主線，政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)分權(quán)，還權(quán)于民、社會(huì)

　　市場(chǎng)，中央對(duì)地方分權(quán)。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，各類市場(chǎng)主體快速發(fā)展，并積極參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)提供?？偟膩?lái)看，我國(guó)30多年的改革開(kāi)放，更多地側(cè)重經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革，社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域改革相對(duì)慢些。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)關(guān)于《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，為全面改革吹響了號(hào)角。改革從經(jīng)濟(jì)分權(quán)走向全面改革，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、中央與地方關(guān)系、生態(tài)文明、政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系等各領(lǐng)域全面推進(jìn)改革，為PPP模式發(fā)展增添了動(dòng)力和活力，比如：擴(kuò)大開(kāi)放，放開(kāi)育幼養(yǎng)老等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制;鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)，優(yōu)先支持舉辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu);適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，等等。全面深化改革，有助于市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域提供公共服務(wù)。

　　(四) 政府許可經(jīng)營(yíng)面臨一些自身難以克服的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，難以發(fā)展成為常態(tài)化、長(zhǎng)期化的模式

　　特定范圍內(nèi)的政府特許經(jīng)營(yíng)有一定需要，但由于政府特許經(jīng)營(yíng)主要側(cè)重政府管理和配置資源，與政府主導(dǎo)公共服務(wù)提供、正面清單管理、行政授權(quán)等一脈相承，不符合我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)、全面深化改革和更高水平對(duì)外開(kāi)放的方向，難以發(fā)展成為常態(tài)化、長(zhǎng)期化的模式。與此同時(shí)政府特許經(jīng)營(yíng)也存在一些弊端。

　　1. 政府特許經(jīng)營(yíng)有可能會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力被濫用

　　從法理上看，政府“法無(wú)授權(quán)不可為”，政府進(jìn)入公共領(lǐng)域同樣需要授權(quán)，不能自我賦權(quán)。十八屆三中全會(huì)決定和《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2015]54號(hào))以及六部委聯(lián)發(fā)的25號(hào)文中都明確提出了政府特許經(jīng)營(yíng)的概念和若干領(lǐng)域，但在《憲法》和相關(guān)部門法中并沒(méi)有把公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)全權(quán)授予政府。已經(jīng)進(jìn)行的很多政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主要是根據(jù)部門規(guī)章或地方性法規(guī)自我賦權(quán)而進(jìn)行的授權(quán)，這種授權(quán)的原始權(quán)利并不完整且沒(méi)有充分的憲法依據(jù)，例如政府部門不能根據(jù)法律規(guī)定的對(duì)收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓(參見(jiàn)《公路法》第六章收費(fèi)公路尤其是第65條、66條)，就在公路的經(jīng)營(yíng)上設(shè)定政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。總之，這種行政權(quán)利來(lái)源不明的行政許可權(quán)利的大范圍應(yīng)用，與我國(guó)依法治國(guó)的大思路和大方向不協(xié)調(diào)。此外，這種行政授權(quán)的方式還可能會(huì)擴(kuò)大尋租和腐敗的空間。

　　2. 政府特許經(jīng)營(yíng)可能會(huì)使得公共利益面臨較大的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)

　　一旦政府完成特許，就進(jìn)入了企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，政府不會(huì)派代表參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏了解。政府特許經(jīng)營(yíng)存在著“一授了之”、“一錘子買賣”的監(jiān)管漏洞，尤其是政府特許經(jīng)營(yíng)的企業(yè)存在一定壟斷性，勢(shì)必會(huì)加大公共利益面臨的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。一旦政策調(diào)整不利于社會(huì)資本利益時(shí)，社會(huì)資本可能會(huì)利用政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)而降低公共服務(wù)供給質(zhì)量，使得公共利益面臨較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。

　　3. 政府特許經(jīng)營(yíng)不符合我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)、全面深化改革和更高水平對(duì)外開(kāi)放的方向

　　客觀地說(shuō)，對(duì)減少外部性、維持自然壟斷所需要的條件，特定范圍內(nèi)的政府特許經(jīng)營(yíng)有一定的必要。隨著我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)、全面深化改革和進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，政府特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展的空間必然是越來(lái)越狹窄。

　　五、 以PPP模式推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)體制機(jī)制改革

　　PPP是新的治理模式和資源配置方式，其邏輯起點(diǎn)是公共服務(wù)提供是政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同責(zé)任;政府、市場(chǎng)、社會(huì)三房共治，共建機(jī)制共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任、共享利益。今后，PPP是公共服務(wù)提供的長(zhǎng)期化、常態(tài)化趨勢(shì)，應(yīng)充分發(fā)揮這種模式的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)體制機(jī)制改革。

　　(一) 改變以公共服務(wù)與私人產(chǎn)品劃分政府與市場(chǎng)分工的界域思維，樹(shù)立以“風(fēng)險(xiǎn)—利益—效率”為基準(zhǔn)的行為主義思維處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系

　　由于以公共服務(wù)與私人產(chǎn)品劃分政府與市場(chǎng)分工，不符合社會(huì)、市場(chǎng)提供公共服務(wù)的現(xiàn)狀，跨領(lǐng)域的行為上的合作將成為新的趨勢(shì)，因此，需要建立適應(yīng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)合作的行為準(zhǔn)則。

　　處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，需要從三方的行為出發(fā)，分析三方合作的條件。政府與市場(chǎng)、社會(huì)三方之所以能合作提供公共服務(wù)，原因在于合作能滿足三方激勵(lì)相容條件，即政府與市場(chǎng)、社會(huì)三方合作提供公共服務(wù)、各方共治、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任、共享利益、共建機(jī)制。以公共服務(wù)提供是政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同責(zé)任為邏輯起點(diǎn)，以“風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任共擔(dān)、利益共享、效率提高”為基準(zhǔn)的行為主義，成為處理政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系的新基準(zhǔn)。這種基于行為主義的思維，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的微觀理性。凡是能有助于公共服務(wù)提供效率提高、降低和化解防范風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)，都可以交給市場(chǎng)、社會(huì)，或讓市場(chǎng)、社會(huì)參與。政府更好地發(fā)揮作用，就在于如何降低政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，讓市場(chǎng)、社會(huì)有積極性參與公共服務(wù)提供。

　　(二) PPP模式將推動(dòng)政府職能向降低不確定性與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變

　　政府在公共服務(wù)提供中的職能與治理模式、資源配置模式緊密相關(guān)。在政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)模式中，政府既是公共服務(wù)的生產(chǎn)者、運(yùn)營(yíng)者，又是監(jiān)管者、管理者。運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作提供公共服務(wù)，政府投入減少甚至不需要投入，公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)可以交給市場(chǎng)，政府的角色則定位于制定政策、規(guī)劃和監(jiān)管公共服務(wù)質(zhì)量，核心降低政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作中的不確定性，重新分配風(fēng)險(xiǎn)，這將推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻档筒淮_定性風(fēng)險(xiǎn)。

　　(三) 推動(dòng)PPP模式發(fā)展為分權(quán)改革、結(jié)構(gòu)性改革良性互動(dòng)

　　加快PPP模式發(fā)展，助推結(jié)構(gòu)性改革。通過(guò)PPP模式提供養(yǎng)老、生態(tài)文明建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)，加快公共服務(wù)發(fā)展，并形成新的機(jī)制，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。與此同時(shí)，以PPP模式提供公共服務(wù)，動(dòng)員市場(chǎng)、社會(huì)力量參與提供公共服務(wù)，可以SPV(特殊目的公司)為載體運(yùn)營(yíng)，以此推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)改革。

　　加快分權(quán)改革、結(jié)構(gòu)性改革步伐，推動(dòng)PPP模式發(fā)展。加快社會(huì)、生態(tài)文明等領(lǐng)域改革，加大簡(jiǎn)政放權(quán)、市場(chǎng)開(kāi)放力度，減少行政許可和審批，加快開(kāi)放步伐，尤其是首先對(duì)民營(yíng)企業(yè)加快開(kāi)放步伐，并改革公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，為PPP模式發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

　　(四) 以“共治、共建、共擔(dān)、共享”為理念加快推進(jìn)PPP模式發(fā)展

　　改變提供公共服務(wù)是政府責(zé)任的邏輯下引入社會(huì)資本、推進(jìn)PPP發(fā)展的思路，以公共服務(wù)提供是政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同責(zé)任為邏輯起點(diǎn)，以“風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任共擔(dān)、利益共享、效率提高”為基準(zhǔn)的行為主義，以“共治、共建、共擔(dān)、共享”為理念，加快推進(jìn)PPP模式發(fā)展。宏觀上，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方共治;微觀上，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任、共享利益、共建機(jī)制。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)