國內外經(jīng)驗視角下的城市群土地與交通規(guī)劃

發(fā)布日期：2016-04-06來源：網(wǎng)絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

 文/薛露露

　　在城市集聚效應下，國內很多一、二線城市迅速成長，不僅在經(jīng)濟上為區(qū)域的增長引擎，也在地理覆蓋上超出傳統(tǒng)行政邊界。然而，超出環(huán)境承載力的人口聚集以及高強度生產消費活動，既阻礙了區(qū)域經(jīng)濟增長、區(qū)域間公平發(fā)展，也催生嚴重的環(huán)境負外部性，如空氣污染、城市蔓延、交通擁堵、土壤與水污染等。

　　這一問題在京津冀城市群尤為突出。京津冀城市群不僅在經(jīng)濟發(fā)展上仍需趕超長三角城市群(京津冀GDP占全國比重為10%，而長三角高達20%)，其區(qū)域環(huán)境負外部性也已迫在眉睫。例如，北京市一般和嚴重污染天數(shù)占全年77%;在城市蔓延上，京津冀地區(qū)(縣級上城市)的城區(qū)面積也從1990年至2013年翻倍增長，平均每十年增長速率超50%。同時，作為城市群中心城市的北京，其每人每月的擁堵成本已高達808元人民幣。

　　根據(jù)2015年出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》，北京將與其周邊地區(qū)(含人口1.1億、面積21.6萬平方公里)打造協(xié)同發(fā)展的城市群。然而，人口增長、人口結構變化、產業(yè)布局重組以及出行需求增長，無疑將對經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護產生巨大影響。如何在協(xié)調發(fā)展的背景下，增強城市群的經(jīng)濟競爭，改善民生、保護生態(tài)環(huán)境，是京津冀乃至更多正在規(guī)劃中的城市群亟需解決的問題。

　　交通先行的機遇與挑戰(zhàn)

　　交通基礎設施在中國城市發(fā)展歷史中始終發(fā)揮著經(jīng)濟帶動與區(qū)域均衡作用;在京津冀的交通規(guī)劃中亦如此。通過“交通先行” ，京津冀將不僅打通斷頭路，加強區(qū)域間交通聯(lián)系，也要打造以干線高鐵、城際鐵路、區(qū)域快線、地鐵為支撐的四個層次的軌道交通網(wǎng)，提升交通效率。而值得注意的是，該戰(zhàn)略首次將軌道引導城市發(fā)展作為主要發(fā)力點，借助高效密集軌道交通網(wǎng)引導城市用地與產業(yè)布局，以更好地化解城市群的通勤等交通出行問題。以交通規(guī)劃和建設為先導，為實現(xiàn)京津冀一體化、經(jīng)濟提速和區(qū)域均衡發(fā)展提供了無疑最正確的解決方案，但其成功實施也需應對以下可能的挑戰(zhàn)：

　　• 城市蔓延的挑戰(zhàn)：結合土地利用政策引導，軌道交通建設往往會帶來的住宅“郊區(qū)化”、土地粗放和攤大餅式開發(fā)等問題，加劇中心區(qū)的交通壓力、推動房價上漲、侵占農地。此外，城市蔓延式擴張也會提升對基礎設施的需求，形成“基礎設施建設需求—城市擴張—創(chuàng)造新的基礎設施需求”的惡性循環(huán)。

　　• 區(qū)域發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)：交通系統(tǒng)的改善不必然帶動落后地區(qū)的發(fā)展。事實上，如果落后地區(qū)的公共服務、基礎設施與產業(yè)吸引政策不到位(如學校、醫(yī)療、公共服務等)，交通的改善會可能帶來虹吸現(xiàn)象，即吸引人群從城市群落后地區(qū)向優(yōu)勢地區(qū)轉移，從而加劇中心城區(qū)的人口壓力，并加速區(qū)域間發(fā)展不平衡。

　　• 交通出行效率降低的挑戰(zhàn)：一方面，交通改善帶來的郊區(qū)化和城市蔓延，會導致出行距離地不斷延長。另一方面，在現(xiàn)有效率不高的公交網(wǎng)絡邊緣，接入市郊鐵路，會為不堪重負的市內軌道系統(tǒng)帶來更多客流，加劇換乘與車內擁擠，并延長出行時間。

　　因而，如何在交通先行戰(zhàn)略下，結合用地與產業(yè)布局，最大限度地發(fā)揮交通基礎設施對整體經(jīng)濟與社會發(fā)展的帶動作用，提升巨額公共資金投資的邊際效益以及社會經(jīng)濟投資回報率，是城市群發(fā)展亟待解決的問題。他山之石

　　相似經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、區(qū)域平衡的挑戰(zhàn)，也同樣困擾著很多城市群中的大型中心城市。這些城市群不僅以土地集約與精細化利用為基礎，界定用地發(fā)展方向、限制城市蔓延，也側重與土地利用相結合的軌道交通網(wǎng)絡建設，既提升與新城的連性，也注重緩解中心城市交通壓力。

　　集約與精細的城市土地開發(fā)控制

　　對于引導城市未來人口增長至郊區(qū)或新城，還是應該停留在城市中心，不同城市群受城市化階段影響，有不同側重。但越來越多的城市意識到攤大餅、粗放式城市化的弊端，因而在城市化的過程中，不僅強調對郊區(qū)化或新城開發(fā)的適度引導，也同樣注重對城市中心閑置土地(或低效存量土地)的再開發(fā)。例如：

　　在上海，城市總體規(guī)劃2040中提出實現(xiàn)規(guī)劃建設用地規(guī)模“負增長”。為此：

　　• 生態(tài)保護作為硬約束：以水生態(tài)修復、土壤以及空氣保護作為城市發(fā)展硬約束，定義城市開發(fā)上限和生態(tài)保護機制，倒逼城市由外延粗放式擴張，向內生式增長轉變。盡管對房價影響存在一定爭議，但為貫徹生態(tài)保護與土地集約利用，上海在“十三五”規(guī)劃中果斷鎖定城市建設用地總規(guī)模于3185平方公里。

　　• 盤活工業(yè)存量用地：在城市產業(yè)升級時間節(jié)點上，對低效、搬遷后的存量工業(yè)用地，以園區(qū)整體轉型、變更用地性質、容積率獎勵、節(jié)余土地分割轉讓等措施，促進社會企業(yè)參與，將存量工業(yè)用地開發(fā)轉化為高密度、高混合程度以及附加產值的用途。

　　• 設立新城規(guī)劃標準：在新城的選址與人口規(guī)模上，不僅要與其社會經(jīng)濟發(fā)展定位相符，也與軌道規(guī)劃運量相適應，且符合土地集約利用與緊湊布局的標準。

　　• 建立空間留白機制：通過對重要交通走廊、設施和項目的用地預留，規(guī)劃戰(zhàn)略性儲備用地，為城市土地和空間規(guī)劃提供靈活性。

　　在東京大都市地區(qū)(Tokyo Metropolitan Area, TMA)，盡管對城市用地開發(fā)的約束不及上海激進，但舊城再開發(fā)與與以公交為導向的新城開發(fā)，均被視作促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)土地集約利用的重要措施。雖然在不同城市化階段側重不同，但二者對塑造東京的城市可持續(xù)發(fā)展起到了舉足輕重的作用：

　　• 圍繞樞紐節(jié)點的城市中心區(qū)系統(tǒng)再開發(fā)：2001年，日本內閣與東京都市區(qū)政府陸續(xù)通過設立都市再生本部，出臺都市再開發(fā)法與相關政策，系統(tǒng)識別具有再開發(fā)潛力地區(qū)，給予稅賦減免及公共補貼等，為有限且寶貴的城市再開發(fā)機會提供制度基礎，極大推動了城市再開發(fā)項目。東京城市再開發(fā)項目多樣，除了工業(yè)“棕地”與濱水景觀區(qū)域的再開發(fā)，再開發(fā)項目也主要集中于交通樞紐與車站周邊(如東京火車站丸之內地區(qū)、六本木站、汐留站等)。這些項目大幅提升了樞紐站周邊容積率、用地混合程度、無縫換乘以及城市設計水平(尤其是步行系統(tǒng))。在再開發(fā)項目帶動下，城市既避免發(fā)達城市在郊區(qū)化浪潮下常見的中心區(qū)衰退問題，打造了中心區(qū)經(jīng)濟、文化與藝術的新地標，同時也通過保護自然植被水系、歷史街區(qū)等，降低了高強度再開發(fā)對環(huán)境承載力的附加壓力。 • 以公交為導向組織新城(或市郊)建設：無論是早期的多摩田園都市(Tama Garden City)，還是如今的多摩新城(Tama New Town)，以公交為導向的新城(或市郊)開發(fā)始終是城市發(fā)展戰(zhàn)略核心。有別于無序蔓延，在私營鐵路公司的帶動下，人口增長與土地開發(fā)被集中到郊區(qū)鐵路站點周邊新城。為聚集人氣，新城通常還配套完善的商業(yè)、教育、公共與娛樂設施等。此外，為給未來增長提供靈活空間，在新城規(guī)劃中也會在有增長潛力的地區(qū)，戰(zhàn)略性地儲備用地、合理開發(fā)時序：隨著人口逐步增長，不斷擴容車站綜合體或配套設施規(guī)模，并提升市郊鐵路服務水平，使新城開發(fā)與人口增長速度相同步，從而化解新城的超前建設可能帶來的各種負面問題。

　　打造與土地利用結合、可擴展且高效的公共交通系統(tǒng)

　　隨著城市群的發(fā)展繁榮，不僅客流量將攀升，出行時間與換乘也將不斷增加。因此，在一味擴展公交系統(tǒng)規(guī)模與覆蓋率的同時，如何保持并提升其效率和服務質量，也考驗著城市群公共交通基礎設施的規(guī)劃與建設。作為城市群交通系統(tǒng)的骨干，軌道交通的規(guī)劃對城市群起著舉足輕重的作用。很多國際城市的城市群在軌道交通線網(wǎng)與運營規(guī)劃中，將軌道交通與城市形態(tài)相結合，建立起高服務水平的系統(tǒng)。特別是在人口規(guī)模相當?shù)臇|京都市區(qū)，其在早期軌道交通規(guī)劃時，不僅結合城市用地布局特點，打造了一個直達且高效的軌道骨架網(wǎng)絡，而且在建成后也保留了擴容與升級的靈活性。例如：

　　• 緊密結合用地布局，提升城市中心至新城的直達服務：城市交通部門在軌道系統(tǒng)線網(wǎng)規(guī)劃時，就從城市單中心用地布局為根本出發(fā)點，規(guī)劃了與用地相匹配的“中心環(huán)線+多條放射性郊區(qū)線”的軌道交通骨架結構，實現(xiàn)了市郊主要居住區(qū)與市內主要就業(yè)中心(大部分集中于環(huán)線周邊)的“直達”銜接，從根本上提升出行時間、減少換乘次數(shù)。在此基礎上，城市也通過統(tǒng)一軌道制式標準以及改善運營組織，借助市內地鐵加密的時機，實現(xiàn)與市郊鐵路實現(xiàn)直通服務(through routes)，使得郊區(qū)鐵路可直接駛入新建的地鐵線路，從而大幅減少換乘次數(shù)與樞紐客流壓力。

　　• 工程設計留有未來擴展可能性，靈活響應需求：東京的單中心用地結構刺激了對大容量軌道交通的需求，而軌道交通的建設也強化了城市單中心結構及住宅的郊區(qū)化。伴隨而來的是客流量急劇增長以及對服務質量的更高要求。為此，城市除了增加發(fā)車頻次外，城市主要采取了以下兩種措施：一是對大多市郊鐵路，隨客流增長逐步實現(xiàn)軌道線路的“復線化”或增加車站越行線;二是對市內的軌道線(由于土地稀缺和土地拆遷成本高)，則采取新建大站距、快行的平行線。這些措施不僅提升運能緩解車內擁擠，提供了多種服務水平(如各站停、區(qū)間、快行等等)，更是最大限度地縮短出行時間。例如，由于有區(qū)間快行的服務，即便東京大都市通勤圈輻射半徑70公里，大部分通勤人口出行時間也可控制于90分鐘;而東急田園都市線從郊區(qū)終點到涉谷31.5公里，在急行時也僅需34分鐘。同時，復線化與分流線也極大地拓展了系統(tǒng)運力，緩解車廂擁擠，其擁擠率從1975年的221%降至2004年的171%。

　　• 增加市郊鐵路的同時，也著眼于提升市內軌道交通系統(tǒng)的運力：盡管1910年前后掀起的住宅郊區(qū)化浪潮推動了大規(guī)模市郊鐵路建設，但隨之產生的潮汐通勤也給中心區(qū)(東京23區(qū))軌道系統(tǒng)帶來巨大壓力;據(jù)統(tǒng)計1960 年，高峰期市內軌道車廂擁擠問題已格外嚴峻：以JR線為例，山手線擁擠率為299%，而總武本線更是高達312%。為緩解都市區(qū)人口與出行需求增長帶來的壓力，城市加大了市內軌道網(wǎng)密度，并提高服務水平。例如，自1956年后，東京的地鐵系統(tǒng)迅速增長(見下圖)。目前，東京23區(qū)內的軌道網(wǎng)(含地鐵、鐵路)長度達584.8公里，線網(wǎng)密度高達0.94公里/平方公里，遠高于北京建成區(qū)0.42的網(wǎng)絡密度，且仍在增長中。而在服務水平上，由于中心區(qū)客流量大于郊區(qū)(或新城)客流，城市不僅打通地鐵與市郊鐵路的直通服務，也通過增設中心區(qū)的區(qū)間服務，依據(jù)客流需求靈活地提升中心區(qū)運能。

　　對中國城市啟示

　　中國城市群發(fā)展需扭轉城市蔓延的慣性增長趨勢以及對軌道交通網(wǎng)絡規(guī)模的過度崇尚。

　　事實上，在概念上，城市群指商務出行或貨運上的聯(lián)系，其覆蓋半徑通常大于30公里。都市圈指的是城市內通勤的聯(lián)系，其半徑一般小于30公里。因此，在土地與城市規(guī)劃上，如何控制城市快速擴張的通勤邊界，避免其蔓延至商務邊界;在交通基礎設施的供給上，如何提升通勤效率、區(qū)分商務圈與通勤圈的不同服務水平，均是城市群規(guī)劃中需統(tǒng)籌考慮的內容。

　　然而在現(xiàn)實中，告別城市攤大餅式發(fā)展并非易事。低成本、圈地式的土地財政，通常是高額軌道交通基礎設施建設資金的主要來源。特別是京津冀未來計劃建設的密集軌道網(wǎng)，如果不能探索創(chuàng)新投融資模式，提高資金使用效率，將可能加劇對土地財政依賴，導致城市進一步地蔓延。

　　盡管中國城市應避免盲目跟風國內外政策手段而做出不切實際的選擇，但借鑒其他城市的經(jīng)驗與教訓可降低試錯的成本，畢竟城市群當下采取的政策將決定未來城市形態(tài)與交通系統(tǒng)對經(jīng)濟發(fā)展、生活質量、能源消耗和氣候變化等影響。而以上城市案例可供京津冀借鑒的啟示如下：

　　1.由于京津冀地區(qū)生態(tài)承載力形勢已十分嚴峻，需以生態(tài)承載力作為發(fā)展硬約束，界定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并規(guī)劃生態(tài)邊界、提升生態(tài)發(fā)展的多功能性，如營造城市周邊生態(tài)綠環(huán)，以發(fā)揮生態(tài)修復、預留城市通風廊道等作用。

　　2. 借助“疏解非首都功能”的契機，加強對存量用地的開發(fā)，識別和儲備再開發(fā)潛力區(qū)域(如主要軌道交通站點或樞紐)，實現(xiàn)城市用地集約與精細化開發(fā)，并利用再開發(fā)契機，推動海綿城市建設、生態(tài)修復、可再生能源使用、地下綜合管廊建設等，減少高強度再開發(fā)對環(huán)境承載力的附加壓力。

　　3. 提倡“多規(guī)合一”以及跨部門協(xié)調機制，借助交通與用地的協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，通過城市規(guī)劃與交通規(guī)劃的協(xié)調機制，真正實現(xiàn)軌道軌道與用地規(guī)劃的結合。除了強化不同地域協(xié)作，京津冀一體化也是跨部門整合難得機遇，應在統(tǒng)一目標指導下，形成跨部門不同層級的統(tǒng)籌與協(xié)調機制，為交通與用地的協(xié)調發(fā)展奠定根基。

　　4.在環(huán)首都地區(qū)建立統(tǒng)一的土地儲備與調配協(xié)商機制。市郊鐵路和新城在建設中，既要避免超前建設，也在軌道交通規(guī)劃、土地儲備與開發(fā)建設時序上，為未來人口與客流增長留有靈活余地。

　　5.避免在現(xiàn)有低效軌道交通系統(tǒng)的邊界接入市郊服務;盡可能將周邊居住區(qū)中心與中心城市主要就業(yè)地區(qū)直接相連，降低換乘以及郊區(qū)客流對現(xiàn)有網(wǎng)絡運力(以及現(xiàn)有超負荷網(wǎng)絡換乘節(jié)點)的更多壓力。

　　6.借助加密中心區(qū)地鐵網(wǎng)絡(如增加平行線路)、改善換乘樞紐容量等措施，以承接未來更多的高峰通勤客流。

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