中、英、日、韓PPP模式的政府管理比較研究

發(fā)布日期：2016-06-12來(lái)源：PPP政策解讀編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 文/梁時(shí)娟

　　 引言

　　 PPP(Public-PrivatePartnership，政企合作/公私合伙)是世界各國(guó)政府為解決財(cái)政不足，發(fā)展社會(huì)所需基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)而廣為使用的新興方法，在發(fā)達(dá)國(guó)家，主要應(yīng)用于涉及民生的公用事業(yè)設(shè)施和服務(wù)，并不斷拓寬應(yīng)用領(lǐng)域。公用事業(yè)主要有大中小學(xué)及附屬宿舍、養(yǎng)老院、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水和垃圾處理等。這些設(shè)施和服務(wù)在國(guó)家政策和相關(guān)部門的管理規(guī)定方面，形態(tài)和功能逐漸標(biāo)準(zhǔn)化并且有向全民統(tǒng)一提供服務(wù)的趨勢(shì)，過(guò)去都有政府出資，但隨著時(shí)間的流逝，設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量下降，由于運(yùn)營(yíng)及管理資金、法律依據(jù)等限制，政府很難對(duì)其進(jìn)行修復(fù)或升級(jí)。另外，對(duì)這些設(shè)施和服務(wù)的多樣化和快速變化的要求，傳統(tǒng)的政府大包大攬的方法已無(wú)法滿足，缺少及時(shí)應(yīng)對(duì)變化的能力。我國(guó)早在上個(gè)世紀(jì)80年代就開(kāi)始應(yīng)用PPP模式(時(shí)稱BOT/建造-運(yùn)營(yíng)-移交;本世紀(jì)應(yīng)用最多的則是BT/建造-移交)，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中得到廣泛應(yīng)用。但是，目前我國(guó)政府對(duì)PPP的管理依然存在著法規(guī)制度缺失、政府權(quán)責(zé)劃分不清、流程復(fù)雜、管理效率不高等問(wèn)題。“他山之石可以攻玉”，本文對(duì)我國(guó)與英、日、韓四國(guó)的PPP模式及政府管理方法進(jìn)行比較研究，試圖根據(jù)比較結(jié)果，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，就我國(guó)PPP政府管理的不足提出一些改進(jìn)建議。

　　 1 國(guó)外PPP立法和政府管理概況

　　 1.1英國(guó)

　　 1979年，英國(guó)保守黨撒切爾夫人的政權(quán)為了公共支出的減小開(kāi)始探索PFI(Private Finance Initiative，私營(yíng)主導(dǎo)融資)制度，并率先推動(dòng)吸引私營(yíng)資本的一系列措施，成為世界上其他國(guó)家研究和應(yīng)用PPP模式的典范。英國(guó)目前主管PPP的代表機(jī)構(gòu)是財(cái)政部(HM Treasury)，并采用財(cái)政部與財(cái)政部專設(shè)Task Force(任務(wù)小組)的共同負(fù)責(zé)和指導(dǎo)PPP模式的實(shí)施，該Task Force是1997年在財(cái)政部下專為PFI的推廣應(yīng)用而設(shè)立的，旨在給政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門提供咨詢和指南。在法規(guī)方面，英國(guó)并未出臺(tái)專門針對(duì)PPP的法律，指導(dǎo)PPP實(shí)施的一般是政府的相關(guān)政策和指南，但比較細(xì)致，例如，在項(xiàng)目模式?jīng)Q策方面，英國(guó)采用PSC(Public Sector Comparators，公共部門比較基準(zhǔn))和VfM(Value for Money，物有所值)的原則選擇和評(píng)估PPP項(xiàng)目。

　　 1.2日本

　　 為了推動(dòng)公共部門的財(cái)政改革、為民間企業(yè)提供更多的投資機(jī)會(huì)，日本在上個(gè)世紀(jì)90年代就對(duì)PPP進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的探索并取得了顯著的成績(jī)。《關(guān)于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來(lái)促進(jìn)特別設(shè)施整備的臨時(shí)措施法》(簡(jiǎn)稱民活法/PFI法)于1999年7月制訂，同年9月實(shí)行，正式成為BTL(Build- Transfer-Lease，建設(shè)-移交-租賃)項(xiàng)目的法律指南。日本負(fù)責(zé)管理PPP項(xiàng)目的政府部門是總理室(由總理任命的專家組成小組)，包括負(fù)責(zé)主要政策制定及項(xiàng)目實(shí)施者的選擇。

　　 日本PFI后來(lái)停滯不前的主要原因是在與道路法、下水道法等法案的沖突上，后者一直不允許民間企業(yè)成為這類項(xiàng)目的主體。于是，民活法(PFI法)于 2011年5月24日修改、2011年6月1日公布、2011年12月1日施行后，PFI的適用范圍擴(kuò)大到租賃住宅、船舶、飛機(jī)等運(yùn)輸設(shè)施及人造衛(wèi)星等。此外，醫(yī)療設(shè)施、城市公園、下水道、鐵路、港口等方面也可以設(shè)定特許權(quán)。為了修訂法律制度上的對(duì)PFI應(yīng)用范圍的限制，在法律上真正確立PFI的地位和推廣應(yīng)用，日本還設(shè)立了活用項(xiàng)目推進(jìn)委員會(huì)等，制定了公務(wù)員派遣制度和民間提議項(xiàng)目制度等。

　　 1.3韓國(guó)

　　 韓國(guó)政府于1994年8月制定了《促進(jìn)民間資本參與社會(huì)間接資本設(shè)施投資法》，引入PPP模式。跟其他國(guó)家一樣，政府一般負(fù)責(zé)項(xiàng)目的計(jì)劃、評(píng)估、審批、支持，民間部門負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)，在項(xiàng)目的全過(guò)程上通過(guò)政府和民間的持續(xù)合作提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。

　　 韓國(guó)初期的民間投資項(xiàng)目大部分是公路、鐵路等，采用的也多是BOT，但后來(lái)韓國(guó)逐漸參考了英國(guó)和日本的做法，于2005年1月修訂法律《對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法》以后，韓國(guó)引入了BTL方式并大力推廣，將民間投資項(xiàng)目的范圍大大擴(kuò)大。為了通過(guò)綜合系統(tǒng)的管理提高國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的效率和透明度，韓國(guó)在法律上明確了民間投資項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)，于1998年設(shè)立了PICKO (PrivateInfrastructure Investment Center of Korea，韓國(guó)民間基礎(chǔ)設(shè)施投資中心)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理民間投資基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)事宜，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向項(xiàng)目干系人提供服務(wù)，包括項(xiàng)目評(píng)估、可行性研究、資格評(píng)審、招標(biāo)和評(píng)標(biāo)、技術(shù)和行政支持等，結(jié)束了以前的混亂狀態(tài)和不便之處。2005年P(guān)ICKO已更名為PIMAC (Public and Private InfrastructureInvestment Management Center of Korea，韓國(guó)公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心)，成為韓國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資管理的唯一窗口。

　　 2我國(guó)PPP立法和政府管理的概況

　　 上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)發(fā)展中國(guó)家陸續(xù)采用了PPP模式，將外資吸引到本國(guó)的道路、鐵路、電站、污水處理等公共項(xiàng)目中，取得了良好的效果，中國(guó)也嘗試應(yīng)用PPP模式吸收外商投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，中國(guó)第一批由私營(yíng)/外商資本參與的項(xiàng)目是1984年采用BOO方式投資建設(shè)的廣州市佛山柴油發(fā)電廠、采用中外合作建設(shè)的廣東城大亞灣核電站以及采用BOT方式建設(shè)的深圳沙角B電廠。中國(guó)政府為了促進(jìn)外商/民間資本投資，原對(duì)外經(jīng)貿(mào)部于1995年發(fā)布了《關(guān)于以 BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》(簡(jiǎn)稱“通知”)，國(guó)務(wù)院2005年發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱 “36條”)，2010年05月13日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱“新36條”)。

　　 1995年的“通知”發(fā)布以后，中央政府批準(zhǔn)進(jìn)行4個(gè)外商投資BOT試點(diǎn)項(xiàng)目-成都第6自來(lái)水B廠、來(lái)賓二期電廠、長(zhǎng)沙電廠和北京第十自來(lái)水廠，成都和來(lái)賓項(xiàng)目已建成并在運(yùn)營(yíng)中，但長(zhǎng)沙和北京的項(xiàng)目終止或改內(nèi)資了。

　　 根據(jù)世界銀行最新數(shù)據(jù)，國(guó)務(wù)院“新36條”出臺(tái)以來(lái)，中國(guó)民間投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重明顯擴(kuò)大，表明“新36條”鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域的政策已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮積極作用。但是，雖然我國(guó)的相關(guān)政策相繼出臺(tái)，對(duì)PPP應(yīng)用起到了促進(jìn)作用，但在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，還是出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　 1)、主管部門缺失

　　 PPP項(xiàng)目涉及眾多法律關(guān)系和主管單位，目前我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目主管部門，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目審批程序復(fù)雜，責(zé)任劃分不清。發(fā)改委、建設(shè)部、交通部、國(guó)土資源部、財(cái)政部等多個(gè)部門同時(shí)對(duì)同一PPP項(xiàng)目的各個(gè)方面都有控制力量，政出多門，流程復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目決策、管理和實(shí)施效率低下。

　　 2)、地方政府貫徹國(guó)務(wù)院精神力度不一

　　 各中央部門和各地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的理解并不相同，所頒布的政策、規(guī)定也不盡相同甚至有沖突，導(dǎo)致很多民間資本尤其是外資在選擇某些項(xiàng)目時(shí)顧慮過(guò)多，或因?qū)Φ胤椒ㄒ?guī)的理解不到位造成虧損，嚴(yán)重打擊了民間投資者的積極性。

　　 3)、法律制度不完善

　　 我國(guó)通過(guò)部委和地方政府發(fā)“通知”、“文件”等的方式鼓勵(lì)或規(guī)范PPP項(xiàng)目投資，一來(lái)法律層級(jí)低，公信力不夠，二來(lái)對(duì)稅收、收費(fèi)等優(yōu)惠政策的規(guī)定與現(xiàn)有法律相沖突，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施留下了隱患，引起不少扯皮和爭(zhēng)議。

　　 3中、英、日、韓四國(guó)的比較分析

　　 3.1 主管部門設(shè)置

　　 英、日、韓三國(guó)都有專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目管理和咨詢的機(jī)構(gòu)，英國(guó)由財(cái)政部及財(cái)政部專設(shè)協(xié)助機(jī)構(gòu)共同促進(jìn)PPP項(xiàng)目的完成;日本由總理室、總理任命的專家組共同制定相關(guān)政策、評(píng)估PPP項(xiàng)目;韓國(guó)設(shè)立了PIMAC，是韓國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資管理的唯一窗口。

　　 以英國(guó)為例，財(cái)政部及其下屬的一系列公署為PPP項(xiàng)目的推進(jìn)、監(jiān)管提供全方位的管理和咨詢，其主要部門設(shè)置如表1所示：

　　

　　

　　 我國(guó)目前還沒(méi)有專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的管理部門，對(duì)某一特定的項(xiàng)目而言，發(fā)改委、建設(shè)部、財(cái)政部等各部門都對(duì)該項(xiàng)目有一定的管理權(quán)限。這就造成了PPP 項(xiàng)目管理系統(tǒng)的混亂，以及項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、實(shí)施和監(jiān)管過(guò)程中的低效率，而且，各部門、各地方各自為政，既給投資者帶來(lái)混淆，也使很多部門和地方的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)得不到總結(jié)和推廣。因此，建議我國(guó)能夠參照英、日、韓三國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目管理的政府主管部門，從PPP相關(guān)法規(guī)政策的制定，到項(xiàng)目的審批、咨詢、招投標(biāo)和監(jiān)管等進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，同時(shí)對(duì)地方政府和相關(guān)部門起到統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃的作用。還建議設(shè)立專職的政府咨詢部門，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展PPP 項(xiàng)目的行業(yè)提供相應(yīng)的扶持，也利于經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣。

　　 3.2 PPP項(xiàng)目實(shí)施流程

　　 由于各國(guó)政府部門設(shè)置不同、法律法規(guī)政策有一定的差異，各國(guó)之間的PPP項(xiàng)目實(shí)施流程也不盡相同，這樣直接影響了PPP項(xiàng)目的前期成本和項(xiàng)目審批的效率，同時(shí)也對(duì)所選擇PPP模式的科學(xué)性也有很大的影響。

　　 英、日、韓對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程都有很具體的規(guī)定，以韓國(guó)為例，韓國(guó)PPP模式根據(jù)項(xiàng)目提案的主體分為政府公告項(xiàng)目和民間提議項(xiàng)目。政府公告項(xiàng)目是政府挖掘到項(xiàng)目需求后，由政府(主管機(jī)關(guān))考慮相關(guān)計(jì)劃和設(shè)施需求等，建立項(xiàng)目計(jì)劃，并審查民間投資相比政府投資是否更有效，然后考慮項(xiàng)目的性質(zhì)和項(xiàng)目收益性等選擇適當(dāng)?shù)木唧w實(shí)施方式(如BOT、BTL等)。民間提議項(xiàng)目是私營(yíng)企業(yè)挖掘項(xiàng)目需求，并向政府主管機(jī)關(guān)提議所選定的項(xiàng)目，然后綜合考慮設(shè)施需求、項(xiàng)目收益性、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、資金來(lái)源和融資方案等制定項(xiàng)目計(jì)劃向主管機(jī)關(guān)提交項(xiàng)目提案書(shū)。私營(yíng)企業(yè)除了本項(xiàng)目以外還可以開(kāi)發(fā)有收益的附屬項(xiàng)目提案，以提高項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。對(duì)民間的提案內(nèi)容，政府主管部門再評(píng)審其合理性，然后再立項(xiàng)和招標(biāo)或議標(biāo)。

　　 相比而言，我國(guó)原對(duì)外經(jīng)貿(mào)部1995年頒布的“通知”和原建設(shè)部2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等也對(duì)BOT模式的流程做了相應(yīng)的規(guī)定：1、提出特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，受理投標(biāo);2、根據(jù)招標(biāo)條件，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查和方案預(yù)審，推薦出符合條件的候選人;3、評(píng)委會(huì)評(píng)審，確定中標(biāo)者;4、公示中標(biāo)結(jié)果;5、簽訂合同。但是，我國(guó)的規(guī)定相對(duì)比較籠統(tǒng)，沒(méi)有明確規(guī)定各個(gè)環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)部門，同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的規(guī)定以及所簽署的合同過(guò)于簡(jiǎn)單，容易造成后續(xù)的爭(zhēng)議，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

　　 3.3 相關(guān)法律政策

　　 在法律政策方面，英國(guó)雖然沒(méi)有專門針對(duì)PPP的法律，而是通過(guò)一系列的政策和指南對(duì)PPP進(jìn)行管理，但是英國(guó)設(shè)立了專門的咨詢機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供咨詢。日本民活法的推出和實(shí)施，不但促進(jìn)了PPP項(xiàng)目的發(fā)展和實(shí)施，同時(shí)對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范和管理起到了重要的作用。韓國(guó)通過(guò)頒布《促進(jìn)民間資本參與社會(huì)間接資本設(shè)施投資法》來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，后經(jīng)過(guò)四次修改形成現(xiàn)在的《社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法》，從適用民間投資的項(xiàng)目范圍、選擇的PPP模式等都進(jìn)行了或多或少的擴(kuò)充和修改。我國(guó)到目前為止還沒(méi)有正式的法律管理PPP項(xiàng)目，只是通過(guò)政策和規(guī)定來(lái)引導(dǎo)民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。雖然“通知”和“36 條”與“新36條”的相繼實(shí)施確實(shí)鼓勵(lì)了民間資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目，但是在法律層面上依然存在較大的問(wèn)題，如地方政府相關(guān)規(guī)定與中央政策相悖，PPP項(xiàng)目的稅收、收費(fèi)等優(yōu)惠政策與相關(guān)法律的沖突，對(duì)資本性質(zhì)和貸款等限制打擊了民企特別是外商投資的積極性等。

　　 1.4 政府的作用

　　 英、日、韓的PPP政府管理架構(gòu)中，政府的作用也具有相似之處，英國(guó)PPP項(xiàng)目的主要特點(diǎn)就是追求政府介入的最小化;在韓國(guó)的PPP模式政府管理中，企劃財(cái)政部負(fù)責(zé)民間投資政策的提出、相關(guān)法律制度的制定、支援賠償費(fèi)或建設(shè)補(bǔ)助金等的設(shè)定，KDI則負(fù)責(zé)民間投資者的資格審查、參與談判和提供技術(shù)支持等。

　　 而我國(guó)作為一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家，行政系統(tǒng)是影響項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程的一個(gè)關(guān)鍵因素。政府官員根據(jù)自己的判斷或偏好做出決定，公民社會(huì)(包括專業(yè)人士或?qū)W者)幾乎無(wú)法參與最后的決定。而且，盡管PPP項(xiàng)目進(jìn)行了可行性研究，但相關(guān)信息(如項(xiàng)目細(xì)節(jié)特別是財(cái)務(wù)信息等)通常不會(huì)公開(kāi)，這些信息被公司視為商業(yè)機(jī)密，或被政府作為官方機(jī)密，公眾也無(wú)知情權(quán)，這使得PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)、相關(guān)研究特別是定量研究更加困難。2012年起中國(guó)政府繼續(xù)鼓勵(lì)民間投資事業(yè)，但是政府對(duì)項(xiàng)目評(píng)估和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的控制還是很強(qiáng)，民間投資的范圍有限、公眾參與度低。

　　 建議我國(guó)政府能夠?qū)⒄吆蜋?quán)力放開(kāi)，政府部門更加關(guān)注法律法規(guī)的制定、項(xiàng)目評(píng)估框架的搭建和評(píng)估制度的完善、監(jiān)管機(jī)制的建立等問(wèn)題，從實(shí)際的項(xiàng)目評(píng)估和控制中解脫出來(lái)，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用和企業(yè)自身的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，發(fā)揮公眾的參與和監(jiān)管，真正體現(xiàn)出PPP提高產(chǎn)品和服務(wù)的水平、提高項(xiàng)目實(shí)施效率的優(yōu)點(diǎn)。

　　 4結(jié)語(yǔ)

　　 在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的中國(guó)，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的需求居高不下，在政府財(cái)政受限情況下，PPP能有效吸引私營(yíng)資本參與。但政府對(duì)PPP模式和具體項(xiàng)目的管理，相關(guān)法律法規(guī)、政策指南的出臺(tái)對(duì)PPP的高效實(shí)施有著舉足輕重的作用。英國(guó)作為世界上應(yīng)用PPP模式最廣泛、最成功的國(guó)家之一，其管理制度確有值得我們借鑒之處。日、韓兩國(guó)作為中國(guó)的近鄰，文化背景相似，PPP的政府管理水平也較高，對(duì)我國(guó)也具有很強(qiáng)的借鑒意義。同時(shí)，出于地理和文化等各方面的考慮，中國(guó)企業(yè)也可考慮進(jìn)入韓日參與有關(guān)項(xiàng)目。因此，了解和借鑒這些國(guó)家的政府管理，無(wú)論是對(duì)我國(guó)更好的應(yīng)用PPP，吸引更多的外商和私營(yíng)資本投資我國(guó)，還是促進(jìn)我國(guó)企業(yè)走出去投資都很有意義。

　　 對(duì)比這些國(guó)家的政府管理，我國(guó)應(yīng)在以下幾個(gè)方面考慮改進(jìn)：1、設(shè)立專門的PPP管理部門，打破多部門混合管理的復(fù)雜局面;2、規(guī)范化PPP項(xiàng)目實(shí)施流程，建立以VfM為基礎(chǔ)的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，減少項(xiàng)目決策的盲目性和不科學(xué)性;3、法律法規(guī)政策的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，加強(qiáng)地方政府規(guī)定與中央政策、中央各部委之間的協(xié)調(diào)一致，包括減少價(jià)格、稅收、補(bǔ)貼和監(jiān)管等方面各地不同做法的問(wèn)題;4、優(yōu)化政府部門在PPP模式管理過(guò)程中的定位，注重法律法規(guī)、政策制度、監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)和完善，適度減少在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的介入，以充分發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高效率。

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