PPP與特許經(jīng)營(yíng)辨析

發(fā)布日期：2016-07-20來(lái)源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/劉洋 交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 副研究員

（本文系作者為PPP知乎【交通PPP觀察者】專(zhuān)欄供稿，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號(hào)】)

　　本文從理論分析著眼，提出特許經(jīng)營(yíng)是PPP下的一種具體模式，適合于使用者付費(fèi)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供類(lèi)項(xiàng)目。PPP的另一種主要模式是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。我國(guó)應(yīng)推行兩種模式相結(jié)合的雙軌制PPP制度頂層設(shè)計(jì)，明確部門(mén)職責(zé)分工，指導(dǎo)地方操作實(shí)踐。

　　一、導(dǎo)言

　　2013 年以來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)稅體制改革的推進(jìn),“政府與社會(huì)資本合作”(PPP)作為創(chuàng)新公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域投融資機(jī)制的重要手段,在國(guó)內(nèi)盛行起來(lái)，標(biāo)志性事件為十八屆三中全會(huì)《決定》提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，這次號(hào)召是以特許經(jīng)營(yíng)方式提出的，而特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)并不陌生，其典型模式BOT在我國(guó)已有多年運(yùn)作實(shí)踐。2014年至2015年，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委密集發(fā)布了PPP系列文件，引導(dǎo)PPP在我國(guó)不斷深入發(fā)展。然而，這些文件中都未明確PPP與特許經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)等概念的區(qū)別，容易導(dǎo)致對(duì)PPP項(xiàng)目模式的錯(cuò)誤理解，進(jìn)行對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施帶來(lái)不利影響。本文力圖在追蹤PPP發(fā)源及不同模式相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行解析，對(duì)不同PPP模式明確邊界，以期為政策制度設(shè)計(jì)和項(xiàng)目運(yùn)作提供借鑒。

　　二、PPP起源

　　PPP在國(guó)際上被譯為公私合營(yíng)，是指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系。在我國(guó)，則更多地將私營(yíng)部門(mén)擴(kuò)大為社會(huì)投資者的概念，包括國(guó)有資本、民營(yíng)資本和外資。

　　國(guó)際上，PPP模式的起源經(jīng)歷了從雛形到發(fā)展演變的歷程。最初的創(chuàng)造性運(yùn)用開(kāi)始于美國(guó)，由公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)聯(lián)合投資于教育項(xiàng)目[i]。20世紀(jì)80年代，多個(gè)國(guó)家與國(guó)際組織開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資與實(shí)施模式上運(yùn)用PPP的各種模式。發(fā)展到20世紀(jì)90年代，英國(guó)正式提出了公私伙伴關(guān)系的概念，這種演變主要經(jīng)歷了私有化、立約承包和私人部門(mén)融資計(jì)劃(Private Finance Initiative，PFI)三個(gè)階段;1992年，英國(guó)首次提出私人部門(mén)融資計(jì)劃的概念，在這一方式下，公共部門(mén)與私人部門(mén)供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期服務(wù)合同，注明提供的產(chǎn)品要求，更關(guān)注服務(wù)和資金效益，這與前一階段具有強(qiáng)烈價(jià)格導(dǎo)向的立約承包形成鮮明的對(duì)照。此后，PPP逐漸在美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、新西蘭和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。21世紀(jì)以來(lái)，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、歐盟和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織把PPP的理念和經(jīng)驗(yàn)在全球大力推廣，許多發(fā)展中國(guó)家，如中國(guó)、印度、巴西等紛紛開(kāi)始實(shí)踐。

　　各國(guó)在實(shí)踐過(guò)程中，發(fā)展出具有各國(guó)特色的PPP模式。英國(guó)以私人部門(mén)融資計(jì)劃(PFI)為主，法國(guó)多使用特許經(jīng)營(yíng)模式(Concession)?？梢?jiàn)，特許經(jīng)營(yíng)實(shí)際上是PPP下的一種具體模式。不同PPP模式的采用，與各國(guó)國(guó)情，如私人資本的發(fā)育程度、政府參與市場(chǎng)行為的程度不同有直接關(guān)系?？傮w來(lái)說(shuō)，公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域私有化程度越高的國(guó)家，如英國(guó)自20世紀(jì)80年代起，政府就將80%以上的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目私有化，適用于特許經(jīng)營(yíng)方式的項(xiàng)目較少，主要是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目[ii]。

　　三、特許經(jīng)營(yíng)理論基礎(chǔ)

　　特許經(jīng)營(yíng)分為商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)(Franchise)和政府特許經(jīng)營(yíng)(Concession)，前者針對(duì)的是私人商品，后者針對(duì)的是公共產(chǎn)品和服務(wù)。本文所探討的PPP及其模式之一特許經(jīng)營(yíng)針對(duì)的是公共產(chǎn)品與服務(wù)，因此特指政府特許經(jīng)營(yíng)。

　　政府特許經(jīng)營(yíng)的理論基礎(chǔ)源于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中根據(jù)不同物品消費(fèi)特征不同而選擇不同的供給方式，私人物品由市場(chǎng)提供，按照等價(jià)交換原則進(jìn)行交易;政府是提供純公共物品及公共服務(wù)的最有效實(shí)體;介于兩者之間的準(zhǔn)公共物品是市場(chǎng)和政府共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域，可以通過(guò)向使用者收費(fèi)來(lái)提供[iii]。政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的方式有兩種，直接提供和間接提供。特許經(jīng)營(yíng)是政府間接提供準(zhǔn)公共品的一種重要方式，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇社會(huì)投資者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供公共服務(wù)，政府作為特許人，將國(guó)家的公共資源、公共物品的經(jīng)營(yíng)權(quán)許可給特許人經(jīng)營(yíng)，以契約的形式明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，受許人在一定范圍內(nèi)承擔(dān)原由政府承擔(dān)的公共職能，直接獲得使用者付費(fèi)。由于政府直接通過(guò)稅收或債務(wù)方式直接提供準(zhǔn)公共品模式，在沒(méi)有價(jià)格機(jī)制作用下，難以準(zhǔn)確獲取供求信息進(jìn)而合理配置資源，無(wú)法區(qū)別征稅有失公平原則，需要政府先期投入大量資金加大財(cái)政壓力等弊端，許多國(guó)家都將市場(chǎng)機(jī)制引入到準(zhǔn)公共品的提供，以提高準(zhǔn)公共品供給的效率和質(zhì)量，增加供給數(shù)量，以滿足消費(fèi)需求，減少財(cái)政壓力。

　　政府特許經(jīng)營(yíng)通常和政府管制相伴。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有社會(huì)性和公益性，特許經(jīng)營(yíng)會(huì)產(chǎn)生壟斷性，而市場(chǎng)本身有固有的缺陷，如何協(xié)調(diào)政府、社會(huì)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)三者的關(guān)系，使經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供高質(zhì)量的準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)，政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)行管制是十分必要的。

　　政府特許經(jīng)營(yíng)同時(shí)衍生出了社會(huì)投資者的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)及相關(guān)的占有、使用、收益、處置權(quán)。產(chǎn)權(quán)理論提出產(chǎn)權(quán)具有排他性、可分離性、可分割性和不完備性四個(gè)屬性，其中，產(chǎn)權(quán)的可分割性意味著一項(xiàng)資產(chǎn)的純所有權(quán)可以與其各種用途上的權(quán)利相分離。對(duì)于實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)公共品而言，其公益本質(zhì)屬性決定其所有權(quán)是國(guó)家的，社會(huì)投資者通過(guò)投資得到的是特許期限內(nèi)的收費(fèi)權(quán)。

　　四、特許經(jīng)營(yíng)與PPP辨析

　　如前所述，特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一種模式，是在準(zhǔn)公共品+使用者付費(fèi)的特征下適用的。具體來(lái)說(shuō)，PPP按照付費(fèi)方式一般包含兩種基本模式，一種是特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)使用者付費(fèi)回收項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本;一種是通過(guò)政府付費(fèi)回收項(xiàng)目成本。在實(shí)踐中，還存在一種中間狀態(tài)，即使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目成本，需要財(cái)政性資金進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣的項(xiàng)目是否屬于特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)?筆者認(rèn)同國(guó)內(nèi)有關(guān)學(xué)者[iv]的觀點(diǎn)，此類(lèi)項(xiàng)目同樣屬于特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)，使用者始終在付費(fèi)，即使這部分收入無(wú)法覆蓋項(xiàng)目成本，但其核心仍然是使用者買(mǎi)單，政府補(bǔ)貼作為維持特許經(jīng)營(yíng)者必要回報(bào)的手段，是輔助性的，其基本屬性仍然是特許經(jīng)營(yíng)。

　　以上辨析，在國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》有具體明確的表述：“PPP操作模式選擇可分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目;對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOT、BOOT等模式推進(jìn);對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進(jìn);對(duì)于缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，BOO、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。”

　　五、PPP在中國(guó)的運(yùn)用模式選擇

　　在明確了PPP分為使用者付費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)模式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式兩種模式后，我國(guó)應(yīng)該重點(diǎn)倡導(dǎo)和推進(jìn)哪種模式更為符合國(guó)情?筆者認(rèn)為，PPP的不同模式適合于不同類(lèi)型和特點(diǎn)的公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目，建立兩種模式共同推進(jìn)的雙軌制更能發(fā)揮我國(guó)在這一領(lǐng)域的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。特許經(jīng)營(yíng)基于使用者付費(fèi)，更適合于準(zhǔn)公共品，而公共品屬性更強(qiáng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，則更適合于政府買(mǎi)單，采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的意見(jiàn)》提出：廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù);在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與;其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。可見(jiàn)，國(guó)家從政策導(dǎo)向上也是推崇雙軌制的PPP模式。

　　PPP 雙軌制的明確，有利于我國(guó)PPP管理體系和政策制度的頂層設(shè)計(jì)，明確部門(mén)職能分工，由國(guó)家投資主管部門(mén)主導(dǎo)制定特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP制度體系，由財(cái)政主管部門(mén)主導(dǎo)制定政府采購(gòu)類(lèi)PPP制度體系;在社會(huì)投資者采購(gòu)方式上，特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目采用招投標(biāo)平臺(tái)，政府采購(gòu)類(lèi)PPP項(xiàng)目采用政府采購(gòu)平臺(tái)。如此，可有效解決我國(guó)PPP多頭管理，以及地方操作實(shí)踐無(wú)所適從的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　參考文獻(xiàn)

　　[i] 耶斯考比. 公共部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)合作模式：政策與融資原則[M]. 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

　　[ii]趙超霖.英法PPP調(diào)研——以特許經(jīng)營(yíng)為主的法國(guó)模式更值得中國(guó)借鑒[J].中國(guó)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，2015(24)：85.

　　[iii] 褚春超，李忠奎等. 高速公路特許經(jīng)營(yíng)理論與實(shí)踐[M]. 北京：人民交通出版社，2015.

　　[iv] 趙超霖.英法PPP調(diào)研——以特許經(jīng)營(yíng)為主的法國(guó)模式更值得中國(guó)借鑒[J].中國(guó)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，2015(24)：85.

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