對中國PPP模式中社會資本方的探析

發(fā)布日期：2016-08-16來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

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文/吳洪樾 杜靜

　　作者簡介：吳洪樾，女，東南大學(xué)建設(shè)與房地產(chǎn)系研究生，研究方向：項目融資、公共項目建設(shè)模式研究。

　　杜靜，女，東南大學(xué)建設(shè)與房地產(chǎn)系副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：項目融資、公共項目建設(shè)模式研究，PPP模式研究。 教育部規(guī)劃基金項目(一般)《基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP模式物有所值(VFM)雙階段評價體系研究》在研。

　　摘要

　　政府與社會資本合作模式(Public-Private-Partnership，PPP)作為一種新型投融資模式，具有減輕政府財政負(fù)擔(dān)、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率等優(yōu)點，得到各國大力推廣。社會資本概念的引入使我國現(xiàn)行PPP模式與國際通行的PPP模式相比存在特殊性， PPP項目中大量國有企業(yè)的參與產(chǎn)生了諸多優(yōu)勢與問題。結(jié)合我國PPP發(fā)展現(xiàn)狀和數(shù)據(jù)，對社會資本方進行分析，著重討論了國有企業(yè)所占比重和發(fā)展現(xiàn)狀，為我國PPP模式的未來發(fā)展提供參考。

　　關(guān)鍵詞：PPP模式;社會資本;國有企業(yè);

　　為了促進融資多元化、降低政府財政壓力、提高為民眾謀福祉的效率，我國引入了政府與社會資本合作模式(PPP)用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共服務(wù)的提供。根據(jù)世界銀行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，私人資本占比20%以上屬于PPP項目，但我國大部分PPP項目的社會資本方為國企或國企與民企的聯(lián)營體，純粹的私人資本占比很少?？梢娢覈?dāng)下的PPP模式中的第二個P(Private)已經(jīng)變化為以國企為主體的社會資本，與國際通行的PPP模式之間存在較大的差異。這樣的特殊性使我國現(xiàn)行的PPP模式具有很強的中國特色，對社會資本方的分析和討論是非常必要的。結(jié)合數(shù)據(jù)分析PPP項目現(xiàn)狀和國有企業(yè)參與比例，總結(jié)國企參與PPP項目的優(yōu)勢及難點，以此促進我國PPP模式的完善。

　　1我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

　　上世紀(jì)90年代，我國初步引入PPP模式，采用BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施;2000年后，PPP模式得到進一步發(fā)展，真正意義上的PPP項目逐漸產(chǎn)生。但受金融危機影響，PPP模式在我國一度停滯不前;直到2014年，PPP模式重新開始得到推廣。國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等連續(xù)頒布了一系列相關(guān)政策促進PPP 的發(fā)展，從定義、核心理念、操作流程等各個方面進行規(guī)定和完善，全面鼓勵PPP模式在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。

　　政策的支持與引導(dǎo)使地方政府與社會資本對PPP模式的熱情不斷提升，許多項目積極應(yīng)用PPP模式進行建設(shè)與運營。財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年 6月30日，我國納入政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺的PPP項目共9285個，項目總金額10.61萬億元，進入執(zhí)行階段的項目共619個，總投資1萬億，項目落地率達(dá)23.8%。項目覆蓋全國各個地區(qū)，并涉及交通、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等多個領(lǐng)域，詳見表1和圖1及圖2。

　　表1 PPP項目數(shù)量及投資額地區(qū)分布表

　　表中數(shù)據(jù)顯示，貴州、山東、新疆、四川四個地區(qū)的項目數(shù)量占總數(shù)量比例45.32%;貴州、山東、河南、云南四個地區(qū)投資額占比達(dá)38.49%，項目數(shù)量和投資額的分布都較為集中，主要在中西部地區(qū)，地方政府的財政實力在一定程度上影響著PPP模式的推廣。

　　圖1 PPP項目數(shù)量行業(yè)分布圖

　　圖2 PPP項目投資額行業(yè)分布圖(單位：億元)

　　PPP 項目遍及19個行業(yè)，涵蓋了較為重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，其中市政工程、交通運輸類所占項目數(shù)量和投資額均較多，是目前PPP模式應(yīng)用的主要類型;林業(yè)、科技、基建、農(nóng)業(yè)、社會保障等9個領(lǐng)域則項目數(shù)量和投資額較少，目前處于PPP模式應(yīng)用的初步階段，未來可能成為發(fā)展的重點。

　　2國企成為主要的社會資本

　　2.1 國有企業(yè)占比大就一般定義而言，社會資本是個人或組織在目的性行動中可使用的社會關(guān)系資源，在PPP模式中，社會資本泛指可參與PPP項目建設(shè)的社會關(guān)系資源，主要分為三類：國有資本、民間資本和混合資本。民間資本即國際上通常意義的私人部門;國有資本則是目前我國PPP模式最常見的社會資本方，即國有企業(yè)，包括央企和地方國企。

　　據(jù) PPP綜合信息平臺項目庫統(tǒng)計，目前財政部示范項目共232個，總投資8025.4億元，其中105個項目已落地，總投資額3078億元，其中有82個已錄入社會資本信息。簽約的社會資本共119家(含28個聯(lián)合體參與項目)，其中國企65家，民企43家，混合所有制和外企共11家，分布比例見圖3。

　　圖3 財政部PPP示范項目社會資本數(shù)量分布圖

　　在119個簽約項目中，國企所占比例高達(dá)55%，在PPP模式中占據(jù)了主導(dǎo)地位;民營企業(yè)所占比例為36%，私人資本對PPP項目的參與度是會繼續(xù)提升還是反轉(zhuǎn)下降，與國家相關(guān)的政策和法律法規(guī)的頒布有著密切關(guān)聯(lián)。

　　在 54個已落地的單家社會資本參與項目中，國企參與項目33個、民企17個、混合所有制4個。但從項目簽約額方面看，透露出不同信息。其中混合所有制企業(yè)的簽約金額最多，為989.1億元;國企緊隨其后，為726.2億元;民企的簽約金額卻僅為224.5億元，見圖4-5。

　　圖4 投資額按社會資本類型分布圖

　　圖5 項目數(shù)量按社會資本類型分布圖

　　項目數(shù)量上，國企占比61%，民企占比32%，國企數(shù)量為民企的兩倍;從投資額而言，混合所有制企業(yè)僅有4個項目，投資額卻占了51%，國企投資額占比 37%，民企為12%，國企投資額超過民企的三倍，可見與民企相比，目前國企是PPP項目中的主要社會資本，而混合所有制企業(yè)是我國PPP模式中民企參與的重要方式。

　　2.2 施工企業(yè)占主導(dǎo)地位已有的不完整信息顯示，在目前參與PPP項目的國有企業(yè)中，央企占了很大比例，并且多為施工企業(yè)參與，中交、中建、中鐵等大型國有施工企業(yè)都是參與PPP項目的主力軍。以中國建筑股份有限公司為例，根據(jù)每月的重大項目統(tǒng)計報告顯示，2016年7月至2015年8月的一年時間內(nèi)，中建所屬公司共參與了13個重大的PPP項目，詳見表2。

　　表2 2016.7-2015.7中建參與PPP項目統(tǒng)計表

　　表中顯示，12個月以來共9個月有重大PPP項目建設(shè)，平均項目投資額為39.19億元，PPP項目占當(dāng)月重大項目總額的平均比例為12.26%左右。12 個月的重大PPP項目總合同額達(dá)509.5億元，可見中建集團是我國PPP項目建設(shè)的重要社會資本方。但由于缺乏更詳細(xì)深入的信息資料，不能得知中建所屬公司是以何種方式參與PPP項目的，是否直接介入后期的運營。類似的，中鐵、中交等企業(yè)也參與了許多PPP項目的建設(shè)，施工企業(yè)占據(jù)了國有企業(yè)投資PPP 項目的較大比例。這些施工企業(yè)在PPP項目十年及以上合約期限內(nèi)是否能完成項目主辦方的績效要求，是否會做完施工階段任務(wù)就尋機撤出，以及是否會造成 PPP項目的中止甚至失敗，現(xiàn)在都還無法進行深入準(zhǔn)確的分析。

　　3國企參與PPP的優(yōu)勢及難點

　　3.1 國企的優(yōu)勢分析國企積極參與PPP項目是對國家新型城鎮(zhèn)化政策的響應(yīng)和推動，為地方經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展做出貢獻(xiàn)，是國家和經(jīng)濟發(fā)展的歷史選擇和必然要求，與民營企業(yè)相比，國有企業(yè)參與PPP模式有如下優(yōu)勢：

　　(1)技術(shù)和管理到位

　　國企的經(jīng)驗豐富且機構(gòu)設(shè)置較為全面，例如中交、中建等大型企業(yè)都具有較強的技術(shù)支持和完善的管理體系，各部門職責(zé)分工和要求明確，操作流程規(guī)范合理，在實施過程中可以更好地規(guī)避風(fēng)險，確保按時按質(zhì)完成項目，降低政府風(fēng)險和壓力。

　　(2)資金實力雄厚

　　國企的資金實力與民企相比明顯較強，且大型國企都有用于PPP投資的專項資金，可以為政府減輕更多財政負(fù)擔(dān)。若PPP項目需進行融資，國企的資信受到金融機構(gòu)的廣泛認(rèn)可，更易于貸款;且國企的融資途徑更加多元化，可以更充分地保證項目的資金來源。

　　(3)投資回報率要求低

　　民企投資的最終目的在于盈利，企業(yè)內(nèi)部投資收益率要求較高，而PPP模式旨在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)，項目一般收益率較低，難以達(dá)到企業(yè)要求。國企的主要目的是維持自身發(fā)展的同時為國家建設(shè)做貢獻(xiàn)，而非以盈利為主，因此國企要求的投資回報率較低，更能滿足政府要求。

　　(4)與政府關(guān)系密切

　　國企與政府之間的關(guān)聯(lián)較為復(fù)雜，許多國企的負(fù)責(zé)人同時也在政府部門擔(dān)任職務(wù)，因此國企相對民企而言可以更好地與政府進行協(xié)調(diào)溝通，減少PPP雙方之間的問題和矛盾，利于項目的開展。同時，國有企業(yè)與政府的密切關(guān)系使實施過程中國企自由度降低，不能輕易退出，規(guī)避了政府的部分風(fēng)險。

　　3.2 我國現(xiàn)行PPP模式的難點現(xiàn)行PPP模式對于社會資本的定位是基于我國國情和現(xiàn)狀下產(chǎn)生的，在鼓勵民企參與PPP項目的同時，必須認(rèn)識到國企在PPP模式中的角色是非常重要的。但主體范圍的變化也為我國現(xiàn)行PPP模式的管理帶來了困難：

　　(1)政府的多重角色難以監(jiān)督管理

　　國有企業(yè)在一定程度上也代表著政府角色，這就使我國的PPP模式缺乏私人部門的參與，更多體現(xiàn)為政府與其下屬之間的合作。政府扮演著PPP模式的雙方主體，使原本公私雙方互相監(jiān)督管理的職能難以實行，PPP項目的管理難度增加，PPP模式可能變?yōu)檎鉀Q融資的工具，難以實現(xiàn)真正意義上的公私合作。推進 PPP模式的緣由之一是引入私營部門高水平的管理技術(shù)提高項目的管理效率，而國企的管理效率并無絕對的優(yōu)勢，這也使以國企為社會資本方的PPP模式能否真正獲得物有所值(VFM)充滿了疑慮。

　　(2)缺乏可借鑒的制度和規(guī)范

　　國有企業(yè)是我國的特色之一，我國現(xiàn)行的PPP模式與國際上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差異性，PPP發(fā)展較好國家的經(jīng)驗對我國的現(xiàn)狀都存在不適用。這導(dǎo)致我國的PPP制度體系建立缺乏相關(guān)基礎(chǔ)和借鑒資料，PPP模式的完善和規(guī)范都十分困難。

　　(3)施工企業(yè)缺乏運營能力

　　施工企業(yè)的能力主要集中在建設(shè)階段，缺乏運營管理能力，但PPP項目合約期的絕大部分是在進行經(jīng)(運)營維護工作，因此目前大量國有施工企業(yè)的參與使PPP 項目以前期建設(shè)為主，后期運營管理難以維系。大部分項目將運營部分再委托給其他運營商，使運營階段管理存在更多不可控因素，增大了項目風(fēng)險。

　　(4)公眾質(zhì)疑公私合作的本質(zhì)

　　國有企業(yè)與政府合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，會使公眾認(rèn)為項目仍是由政府全面主導(dǎo)，PPP模式并未真正引入私人資本，公私合作只是噱頭，沒有實質(zhì)性的進展。PPP項目大多是對社會影響較大的民生項目，非常需要公眾支持，這樣的質(zhì)疑會導(dǎo)致公眾對項目的不支持和不了解，影響項目推進。

　　結(jié)論

　　我國國情使國有企業(yè)參與PPP模式具有較多優(yōu)勢，目前PPP項目的社會資本方以國企和混合體制為主導(dǎo)，并以施工企業(yè)參與為主。這樣的合作方式使現(xiàn)行PPP模式運作和管理存在諸多難點和困惑，各方都需對這些實際問題進行研究、探討，找出解決方案才能積極促進PPP模式的規(guī)范化管理和發(fā)展。國企作為社會資本方是中國特色，也是PPP在我國發(fā)展的一個過渡形式。PPP模式的核心是公私合營，我國在經(jīng)歷了PPP模式跨越式發(fā)展之后，是讓國企完全退出還是大力促進混合所有制企業(yè)并保留國企參與PPP項目，也是一個值得各方深入思考的且亟待解決的大問題。

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