我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式研究

發(fā)布日期：2017-11-17來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

  

摘 要：隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步推進(jìn)，原有的基礎(chǔ)設(shè)施已無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯得迫在眉睫。然而，近年來我國(guó)財(cái)政收入增速緩慢，再加上地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，這使得以往由政府包干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)模式難以為繼。同時(shí)，在傳統(tǒng)模式下公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的高成本、低效率、低水平等問題逐漸暴露出來，引起了社會(huì)公眾的高度關(guān)注。為此，如何推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為社會(huì)各界人士所熱議的話題。本文旨在進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為全面建成社會(huì)主義小康社會(huì)提供一些理論上的思考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施 PPP模式 政府失靈

一、問題的提出

當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施已成為制約我國(guó)新型城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、周期長(zhǎng)、成本高等特點(diǎn)，且具有一定的公共性以及壟斷性，因此，大多數(shù)時(shí)期基礎(chǔ)設(shè)施是由政府負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。但是，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)越來越重，許多國(guó)家和地區(qū)開始意識(shí)到了單靠政府進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，會(huì)給政府的財(cái)政造成巨大的壓力，最終影響到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，隨之而來的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金大量增加，以政府為主導(dǎo)的融資模式已經(jīng)無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。在黨的十八屆三中全會(huì)中明確指出，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，深化投融資體制改革，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。因此，研究在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府與社會(huì)資本合作具有鮮明的時(shí)代價(jià)值。

PPP模式在我國(guó)的發(fā)展始于1995年，經(jīng)過二十年的發(fā)展，PPP的項(xiàng)目無論是在數(shù)量上還是在規(guī)模上，都有明顯的增加與擴(kuò)大，如北京鳥巢、水立方、北京地鐵四號(hào)線等。為了進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目，政府部門建立起了相關(guān)的配套制度，并制定了一系列的政策以推動(dòng)PPP模式在我國(guó)的推廣。盡管目前PPP模式在我國(guó)取得了一定的成功，但是總體來看，PPP模式在實(shí)際的運(yùn)作過程中還存在著許多問題，如利益分配不均、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不明確、政府監(jiān)管缺失等等，這些問題的存在制約了PPP模式在我國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展。

因?yàn)镻PP模式在我國(guó)的發(fā)展尚處于初始階段，仍存在許多問題。但不可否認(rèn)，PPP模式對(duì)于推動(dòng)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著重要的作用，大力推廣PPP模式能夠有力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)型;能夠加快政府職能轉(zhuǎn)變，提升國(guó)家治理能力;是進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的必然要求，同時(shí)也是現(xiàn)代財(cái)稅制度的重要內(nèi)容之一。

二、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的特征

當(dāng)前我國(guó)正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金量龐大，PPP模式逐步得到我國(guó)政府的高度重視，同時(shí)也將PPP模式的制度化建設(shè)提上議程。隨著政府部門對(duì)于PPP模式頂層設(shè)計(jì)的逐步完善，我國(guó)也初步建立起了包括法律法規(guī)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化管理、專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的相對(duì)完整的PPP政策框架。黨在十八屆三中全會(huì)中提到，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。2014年5月，國(guó)家財(cái)政部成立了政府與社會(huì)資本工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同年12月，國(guó)家財(cái)政部批注成立了政府和社會(huì)資本中心，并下發(fā)了首批30個(gè)PPP合作示范項(xiàng)目名單和操作指南，國(guó)家發(fā)改委也同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見和通用合同指南。目前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的發(fā)展主要呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)特征：

第一，PPP項(xiàng)目地域集中度較高，投資資金數(shù)額較大。貴州、山東 (含青島)、新疆、四川、內(nèi)蒙古居前五位，分別為1725個(gè)、1062個(gè)、816個(gè)、797個(gè)、748個(gè)，合計(jì)占入庫項(xiàng)目總數(shù)的49.2%。按入庫項(xiàng)目投資額排序，貴州、山東 (含青島)、云南、河南、四川、河北居前六位，分別為1.5萬億元、1.2萬億元、9178億元、8717億元、8555億元、6675億元，合計(jì)占入庫項(xiàng)目總投資額的48.3%。河北、江蘇、安徽和江西新增項(xiàng)目數(shù)較多，分別為106個(gè)、105個(gè)、95個(gè)和72個(gè)，占全國(guó)新增項(xiàng)目數(shù)的31.9%。新增項(xiàng)目投資額較大的為江蘇、甘肅、貴州、河北、云南，新增投資額分別為1700億元、1617億元、1507億元、1355億元和1300億元 (參見圖1)。

圖1 PPP項(xiàng)目數(shù)地域分布情況

資料來源：財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心。

第二，在PPP推介的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，大多數(shù)項(xiàng)目都是市政工程以及交通設(shè)施建設(shè) (參見圖2)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，江蘇、安徽、湖南、福建、河南、黑龍江六省在PPP項(xiàng)目上計(jì)劃投資4343億元，項(xiàng)目總數(shù)位143個(gè)。其中，投資在交通領(lǐng)域的資金達(dá)到了計(jì)劃投資總金額的72.02%，為3128億元。

圖2 2016年9月我國(guó)PPP項(xiàng)目行業(yè)分布

第三，PPP項(xiàng)目周期性較長(zhǎng)，且投資金額數(shù)目較大。典型的PPP項(xiàng)目周期如圖3所示。為此，PPP項(xiàng)目對(duì)于那些大規(guī)模低成本的長(zhǎng)期限資金有著較大的需求，但是這類資金并不愿意投入到PPP項(xiàng)目中。為了解決這一困境，政府部門采取了一系列措施引導(dǎo)社

圖3 典型的PPP項(xiàng)目周期

會(huì)資本涌入PPP項(xiàng)目，如國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)創(chuàng)新投融資機(jī)制;央行對(duì) 《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》進(jìn)行重新修改，意味著PPP項(xiàng)目在今后利用項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押融資將會(huì)變得更加便利;對(duì)于PPP項(xiàng)目中的付費(fèi)支持以合同的方式進(jìn)行規(guī)定，逐步走向規(guī)范化管理。在未來的PPP模式中，政府部門可以通過政府付費(fèi)的方式進(jìn)行支持，但是這種支持僅僅限于注資、補(bǔ)貼等，不可以用于直接替項(xiàng)目公司進(jìn)行債務(wù)上的償還。2014年12月，國(guó)家發(fā)改委在下發(fā)的 《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中提到“如政府為合作項(xiàng)目提供投資補(bǔ)助、資金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等支持，應(yīng)明確具體方式及必要條件”。這表明PPP項(xiàng)目在今后的實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，無論是獲得注資、補(bǔ)助，還是擔(dān)保、貼息等政府的支持措施，都可以根據(jù)合同進(jìn)行必要分析，這無益于為科學(xué)判斷與分析項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后期的現(xiàn)金流提供了便利。

三、PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題

(一)法律法規(guī)不健全，缺乏制度保障

PPP模式的前提是法治政府。目前沒有一部專門關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式的法律法規(guī)。雖然近年來中央政府和地方政府針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制訂了一些管理辦法，如建設(shè)部出臺(tái)的 《市政公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，這些規(guī)定對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式的推廣起到積極作用。但是，總的來看，在法律法規(guī)方面我國(guó)仍有許多地方亟待完善。

一方面，現(xiàn)行法律規(guī)范法律地位較低、效力不強(qiáng)、內(nèi)容較少，存在立法空白。我國(guó)引進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式的時(shí)間不長(zhǎng)，運(yùn)用的范圍還比較狹窄，因此在法律條文方面，大都以地方政策和部門規(guī)章為主，法律地位較低，效力不強(qiáng)，且內(nèi)容較籠統(tǒng)，不夠詳細(xì)，缺乏可操作性。因?yàn)榱⒎▽哟屋^低，政出多門，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)有不協(xié)調(diào)、不配套，甚至相沖突的地方。一屆政府任期只有五年，但是PPP項(xiàng)目往往長(zhǎng)達(dá)二三十年。政策的穩(wěn)定性得不到保障，增加了社會(huì)資本對(duì)于政府信用的擔(dān)憂。

另一方面，現(xiàn)行法規(guī)的一些內(nèi)容在實(shí)際運(yùn)行中阻礙了政府的扶持和民間資本的參與，不利于該模式的推廣。政府的扶持是政府與社會(huì)資本合作中的關(guān)鍵因素，其中政府提供的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營(yíng)收入擔(dān)保更能有效鼓勵(lì)社會(huì)資本的加入，增加融資額度。國(guó)外法律對(duì)政府扶持的鼓勵(lì)和支持力度更大，而我國(guó)現(xiàn)行法律則對(duì)政府扶持限制較多。雖然近些年多個(gè)地方政府下發(fā)通知、意見對(duì)政府扶持作出鼓勵(lì)，但其力度仍不夠大，法律效力較低。我國(guó)支持民間資本的法律規(guī)范大都針對(duì)國(guó)外資本，關(guān)于國(guó)內(nèi)民間資本的法律規(guī)范處于空白狀態(tài)，雖然情況在21世紀(jì)有所好轉(zhuǎn)，但現(xiàn)有的法律規(guī)范對(duì)民間資本投入的吸引力仍不足，特別是在政策和政府觀念方面面臨較大阻力，這些都需要完善相關(guān)法律來解決。

例如，北京鳥巢的PPP項(xiàng)目，其形式是在大型體育館場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)上首次應(yīng)用，按照合同規(guī)定中信集團(tuán)聯(lián)合體和北京市政府組建國(guó)家體育場(chǎng)有限公司負(fù)責(zé) “鳥巢”的融資、建設(shè)、管理等工作，在資金份額上，中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%，擁有賽后30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，運(yùn)營(yíng)期間自負(fù)盈虧;北京市政府通過北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司出資58%，30年合約期滿后北京市政府收回項(xiàng)目。但在2009年8月項(xiàng)目合同雙方重新簽署的 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》中中信聯(lián)合體將30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變成了股權(quán)獲得永久股東身份，這意味著這種模式運(yùn)用的失敗。因此，國(guó)內(nèi)PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認(rèn)為PPP項(xiàng)目運(yùn)作重在健全制度。

(二)政府職能不明確，主體權(quán)責(zé)不清

目前社會(huì)對(duì)PPP模式的認(rèn)知存在明顯的誤區(qū)，不論是社會(huì)資本、專家學(xué)者，還是一部分政府部門等，都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。特別是在經(jīng)濟(jì)持續(xù)回落勢(shì)頭未有效扭轉(zhuǎn)時(shí)，PPP模式更被誤導(dǎo)為了一種投資刺激工具和政策安排。政府在PPP模式中，依然是大包大攬，既充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又充當(dāng)裁判員。政府還沒有學(xué)會(huì)利用合同條款與私人部門進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，依然習(xí)慣性地利用行政權(quán)力對(duì)PPP模式進(jìn)行過度干預(yù)。政府不僅監(jiān)管產(chǎn)品的價(jià)格，也對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行干預(yù)。另外，地方政府還經(jīng)常以換屆、財(cái)政資金困難、規(guī)劃調(diào)整等理由，擅自終止合作關(guān)系。

當(dāng)前推廣PPP模式，本質(zhì)上是推動(dòng)一場(chǎng)新的公共產(chǎn)品和服務(wù)變革。除了非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和自然壟斷領(lǐng)域，那些可以市場(chǎng)化的領(lǐng)域，應(yīng)該通過市場(chǎng)定價(jià)來解決，避免集運(yùn)動(dòng)員與裁判員于一身的角色錯(cuò)位。倘若政府在PPP合作模式中既充當(dāng)裁判員，又扮演運(yùn)動(dòng)員，那么政府一旦發(fā)生失約或者違約行為，將會(huì)給基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目帶來無法估計(jì)的損失，更不利于后續(xù)合作項(xiàng)目的展開。盡管政府與社會(huì)資本在合作時(shí)會(huì)簽訂相關(guān)合同，但在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作過程中，政府大部分時(shí)候都是出于強(qiáng)勢(shì)或者優(yōu)勢(shì)地位，政府一旦出現(xiàn)失信違約行為，將會(huì)造成投資人巨大的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)不利于項(xiàng)目的順利開展。

比如，1997年廉江自來水公司與中法水務(wù)投資有限公司簽訂 《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》，在合同中規(guī)定合營(yíng)期為30年。項(xiàng)目建成后廉江自來水公司認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目的合同是有失公允的，拒絕按照合同約定的數(shù)量與價(jià)格購買中法水務(wù)生產(chǎn)的自來水。因此這一項(xiàng)目由1999年開始閑置，并開始訴訟程序，2009年11月26日塘山水廠被廉江自來水公司正式收購。此收購案件帶來了雙輸?shù)暮蠊?，廉江市政府成? “不誠信”和 “破壞投資環(huán)境”的代表，中法水務(wù)由于項(xiàng)目限制遭受了巨額投資損失，中法水務(wù)PPP項(xiàng)目至少水廠花費(fèi)了8000萬元以上的投資和開銷費(fèi)用。招商引資是地方政府工作的主要考核指標(biāo)之一，在指標(biāo)壓力下地方政府通過各種形式來加大招商引資力度，比如增加招商引資活動(dòng)的規(guī)模和頻率，設(shè)立招商引資獎(jiǎng)勵(lì)資金、全員招商管理辦法等，在此例中引進(jìn)此項(xiàng)目的廉江市自來水公司總經(jīng)理獲取了473826.65元引資獎(jiǎng)金。在考核壓力和利益驅(qū)動(dòng)下，盲目、低水平、重復(fù)引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)有發(fā)生。

(三)融資渠道不暢通，定價(jià)機(jī)制缺乏

良好的融資渠道是整合社會(huì)資本的關(guān)鍵，融資渠道不暢將使社會(huì)資本不能最大限度地參與到建設(shè)項(xiàng)目中。首先，某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中存在一些進(jìn)入壁壘，尤其是重要的建設(shè)領(lǐng)域，從設(shè)計(jì)、實(shí)施到經(jīng)營(yíng)管理，大都由政府企事業(yè)單位利益集團(tuán)承擔(dān)，社會(huì)民營(yíng)資本很難進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，且與之相對(duì)應(yīng)的配套政策也嚴(yán)重缺乏，為融資過程帶來許多阻礙。2003年由青島市排水管理局、法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)、中國(guó)光大國(guó)際共同簽約的投資額4280萬美元、合作年限為25年的污水處理項(xiàng)目，項(xiàng)目主要用于麥島污水處理廠擴(kuò)建及海泊河污水處理廠。項(xiàng)目簽訂后當(dāng)?shù)卣J(rèn)為價(jià)格不公平又單方面要求重新談判來降低承諾價(jià)格。在2007年出現(xiàn)了威立雅負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的青島麥島污水處理廠污染自來水事件，污水處理廠的回用水管道被直接接回到自來水主管道上，回用水污染了自來水的水質(zhì)，對(duì)居民生活造成損害。此事被曝光后，在青島市民中引起了震動(dòng)。

其次，民間資本雖然投資潛力巨大，但也常常受到歧視性限制。國(guó)有銀行對(duì)民間資本的貸款條件苛刻，貸款審核方面抱有 “寧國(guó)勿民”的思想，為民營(yíng)資本借貸設(shè)立多項(xiàng)復(fù)雜的申請(qǐng)審批程序，訂立苛刻的條件，致使融資金額遠(yuǎn)達(dá)不到實(shí)際需求量。再加上擔(dān)保公司能力有限，無法滿足民間資本的需要，甚至無法為承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的民間資本提供擔(dān)保。在 “財(cái)政新常態(tài)下的政府與社會(huì)資本合作”分論壇上，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康表示，政府部門要通過 “陽光化的程序”來選擇民間資本。

最后，我國(guó)PPP項(xiàng)目融資手段較為單一，通過股票上市、私募基金、發(fā)行債券等方式進(jìn)行融資的比例很低。這主要是因?yàn)槟壳拔覈?guó)金融市場(chǎng)發(fā)育還不是很成熟，加上金融管制比較嚴(yán)格，資產(chǎn)運(yùn)作水平不高等，造成目前我國(guó) PPP項(xiàng)目權(quán)益性融資比較困難，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)也大多是集中在銀行。

(四)風(fēng)險(xiǎn)管控不完善，監(jiān)督機(jī)制弱化

盡管企業(yè)家對(duì)國(guó)家所制定的鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策比較有信心，但是在實(shí)際操作中卻有著一定程度上的 “擔(dān)憂”，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是擔(dān)心政府失信違約，很多地方政府在換屆之后，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子不承認(rèn)合約內(nèi)容，加大了兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、換屆風(fēng)險(xiǎn)、隨意性風(fēng)險(xiǎn)等，這些都是社會(huì)資本在參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)所考慮的重要因素。二是擔(dān)心在項(xiàng)目建設(shè)中缺乏一定的話語權(quán)，當(dāng)前我國(guó)PPP模式發(fā)展還不成熟，社會(huì)資本盡管擁有一定數(shù)量的股權(quán)，但是大多數(shù)情況下都是 “小股東”，在項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理上基本上都是政府方面說了算，缺少話語權(quán)。三是擔(dān)心利益分配不均，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，利潤(rùn)轉(zhuǎn)化時(shí)間長(zhǎng)，利潤(rùn)低，很多PPP項(xiàng)目的建設(shè)期都要二三十年，甚至更長(zhǎng)，基于上述情況，很多企業(yè)家都比較在意地方政府是否有著足夠的誠意進(jìn)行 “共贏”合作，而從我國(guó)各地實(shí)踐情況上看，有的地方就已經(jīng)出現(xiàn)了在橋梁、高速公路、污水處理廠等建成之后，地方政府單方面改變游戲規(guī)則，致使項(xiàng)目陷入困境。

在完善的PPP合作模式中，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的控制，必須要由更有實(shí)力的一方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目啟動(dòng)前，需要請(qǐng)專家學(xué)者以及咨詢公司等，對(duì)PPP項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行羅列，并加以分析，然后在根據(jù)企業(yè)與政府自身的實(shí)際情況，決定風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方式。另外，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目審批流程較為煩瑣，決策周期長(zhǎng)，靈活性低，無法及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)的變化做出相應(yīng)的調(diào)整，而一些地方政府為了加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在與企業(yè)簽訂合同時(shí)，往往會(huì)附加一些脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際的條款，以此來吸引民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，在項(xiàng)目建成之后，這些條款基本上是難以實(shí)現(xiàn)的，也就直接損害了合作方的利益。福建泉州刺桐大橋是國(guó)內(nèi)第一個(gè)由民營(yíng)資本參與的BOT項(xiàng)目，由民企 “泉州名流實(shí)業(yè)股份有限公司”和政府授權(quán)的 “泉州市路橋開發(fā)總公司”分別出資60%和40%成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)大橋的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目招標(biāo)過程中，曾有5家外商參與，但因其提出的條件苛刻，談判均未成功，最終政府以一紙紅頭文件將項(xiàng)目授予名流實(shí)業(yè)。項(xiàng)目提前半年完成建設(shè)，但運(yùn)營(yíng)期糾紛不斷。

(五)缺乏專業(yè)化組織機(jī)構(gòu)和管理人才

當(dāng)前我國(guó)政府部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，并未設(shè)置專門的部門對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、政策制定等，對(duì)于PPP項(xiàng)目的決策通常情況下都是采取一事一議的狀態(tài)，缺乏從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮以及總體規(guī)劃。而在運(yùn)作的模式上，采用的是項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，這需要完善的法律法規(guī)以及專業(yè)的金融財(cái)務(wù)知識(shí)提供保障。如何策劃PPP項(xiàng)目采購前的實(shí)施方案、如何預(yù)先制定采購文件中的各類合同草案等，都需要具有既懂工程又懂法律、既懂金融又懂運(yùn)營(yíng)管理的復(fù)合型人才或團(tuán)隊(duì)來完成。我國(guó)目前能夠熟練掌握和駕馭PPP模式運(yùn)作的人才非常匱乏，2014年9月以來，福建、重慶、青海、湖南、黑龍江等十個(gè)省級(jí)行政單位和南昌、昆明兩個(gè)省會(huì)城市已完成了首批項(xiàng)目篩選，開始進(jìn)行項(xiàng)目推介。一大批項(xiàng)目上馬，人才更加匱乏。

四、完善PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的幾點(diǎn)建議

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)制度，強(qiáng)化政策支持

法治是PPP模式健康發(fā)展的前提條件，從項(xiàng)目簽約到最后的實(shí)施，都需要健全的法律法規(guī)加以支撐。尤其是社會(huì)資本相對(duì)于政府來說，處于劣勢(shì)地位，這就更加需要通過法律的形式對(duì)社會(huì)資本的權(quán)益加以保障，從而消除社會(huì)資本的擔(dān)憂。筆者認(rèn)為，建立健全法律體系應(yīng)從以下幾點(diǎn)出發(fā)：

立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速建立起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的法制體系，為PPP模式提供穩(wěn)定的法律環(huán)境。當(dāng)前PPP項(xiàng)目的投資周期大多跨越一任官員任期，這意味著用全國(guó)人大立法的方式規(guī)范PPP市場(chǎng)秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會(huì)對(duì)政策 “朝令夕改”的擔(dān)憂。在立法機(jī)關(guān)立法制定PPP市場(chǎng)秩序時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺(tái)、市場(chǎng)唱戲，政府與社會(huì)資本基于權(quán)責(zé)對(duì)稱行使各自職責(zé)，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位，如若政府在發(fā)起的各種特定PPP項(xiàng)目公司(SPC)中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)資本更多為項(xiàng)目配資，那么PPP將被社會(huì)資本誤解為單純的政府融資工具，進(jìn)而削弱社會(huì)資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。過度強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，甚至即便在設(shè)立有助于破產(chǎn)隔離的SPV中，依然置入政府主導(dǎo)項(xiàng)目的條款，將很容易混淆參與各方的權(quán)責(zé)，使SPV無法有效隔離風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府等事實(shí)上承擔(dān)了隱性或無限的風(fēng)險(xiǎn)連帶責(zé)任，并給政府帶來不必要的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能角色，增強(qiáng)合同契約意識(shí)

在過去的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府直接充當(dāng)了投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的多重角色。這樣的后果是導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成本高、運(yùn)營(yíng)效率低下。PPP模式是政府與社會(huì)資本的合作，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，政府不需要再包攬投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等所有事務(wù)，而是應(yīng)該在公共基礎(chǔ)設(shè)施的總體規(guī)劃、政策引導(dǎo)、法制環(huán)境和監(jiān)管等方面發(fā)揮主導(dǎo)和推動(dòng)作用。

政府是基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃的制定者。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體滯后，其中一個(gè)重要原因是缺乏資金，因此需要引進(jìn)社會(huì)資本和國(guó)外資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，而且投入大、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，市場(chǎng)難以調(diào)節(jié)，需要政府進(jìn)行規(guī)劃以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。在PPP項(xiàng)目中，政府要發(fā)揮服務(wù)型作用，制定城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體規(guī)劃，并制定相應(yīng)的政策以防止因領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)而產(chǎn)生政策的隨意性。

政府是項(xiàng)目資金補(bǔ)貼的提供者?；A(chǔ)設(shè)施很多是屬于公共物品或者準(zhǔn)公共物品，如道路、橋梁、公園、污水處理設(shè)施等。這些設(shè)施建成之后，有些無法向使用者收費(fèi)，有些雖然可以收費(fèi)但是難以回收成本。參與投資運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本是以盈利為目的的，只有穩(wěn)定的收益預(yù)期才能吸引社會(huì)資本參與合作建設(shè)。這就需要政府對(duì)項(xiàng)目提供資金補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的方式包括項(xiàng)目貼息、稅收返還等形式。

政府是企業(yè)和公眾利益的協(xié)調(diào)者。參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本是以營(yíng)利為目的的，追求投資回報(bào)?；A(chǔ)設(shè)施的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)公眾。設(shè)施建設(shè)質(zhì)量是否符合公眾預(yù)期，收費(fèi)是否合理都關(guān)系到公眾的切身利益，也關(guān)系到企業(yè)的利益。政府為雙方協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是如何完善公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)機(jī)制，為市場(chǎng)化運(yùn)作奠定良好的基礎(chǔ)。

(三)拓寬項(xiàng)目融資渠道，設(shè)計(jì)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制

進(jìn)一步深化政府投融資管理體制改革，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP項(xiàng)目的融資渠道。大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要政府部門的參與，而政府受財(cái)政的約束，無法獨(dú)立承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為此他們將會(huì)采取與社會(huì)資本進(jìn)行合作的方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這就要求政府部門必須要對(duì)現(xiàn)有的投融資管理體制進(jìn)行革新，以此吸引更多的社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。同時(shí)，只有當(dāng)社會(huì)資本的合法權(quán)益得到充分保障時(shí)，他們也才會(huì)樂意對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行投資，在我國(guó)有一批國(guó)有企業(yè)以及民營(yíng)企業(yè)，已經(jīng)具備了一定的規(guī)模，在投資領(lǐng)域的選擇上，也傾向于投資在收益相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。另外，國(guó)有銀行還應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，簡(jiǎn)化審批程序，為基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)貸款提供便利;加快建立為社會(huì)資本提供貸款的地方商業(yè)性銀行;進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)資本市場(chǎng)，支持符合條件的投資者通過發(fā)行股票、債券等方式進(jìn)行融資。

除了拓寬項(xiàng)目融資渠道以外，還應(yīng)制定產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目中，政府會(huì)給予項(xiàng)目公司特許建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)對(duì)產(chǎn)品的價(jià)格以及服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，但是一般情況下，政府部門不會(huì)保證投資者的投資收益，這也是目前社會(huì)資本在投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)所擔(dān)心的重要因素之一。因此，政府在制定定價(jià)機(jī)制時(shí)，應(yīng)確保社會(huì)資本在項(xiàng)目建成之后將會(huì)獲得的利益，同時(shí)也應(yīng)確保公共利益不被損害。PPP模式的主要參與方主要有三個(gè)，分別是政府、企業(yè)以及社會(huì)公眾，他們?cè)赑PP項(xiàng)目中的目標(biāo)各有不同。政府部門的主要目標(biāo)是吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決財(cái)政緊缺問題，以此推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。企業(yè)的重要目標(biāo)則是通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盈利，以及獲得一定的減稅優(yōu)惠等。社會(huì)公眾的主要目標(biāo)則是為社會(huì)提供更多的服務(wù)，以此滿足社會(huì)公眾對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。雖然三者的目標(biāo)不同，但是也有著一定的聯(lián)系，只不過他們對(duì)于同一目標(biāo)的重視程度不一樣。為此，必須要尋求一種能夠同時(shí)滿足三方目標(biāo)的狀態(tài)，通過系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的相關(guān)理論，深入研究了關(guān)鍵項(xiàng)目目標(biāo)之間的聯(lián)系，找到了PPP模式下三方利益的內(nèi)生反饋循環(huán)。最后基于項(xiàng)目目標(biāo)體系和目標(biāo)反饋機(jī)制，設(shè)計(jì)了調(diào)價(jià)機(jī)制，以期為政府、私營(yíng)企業(yè)、公眾的利益分配實(shí)現(xiàn) “三贏”提供幫助。

(四)完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建全面監(jiān)管體系

PPP項(xiàng)目面臨著政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)等諸多類型的風(fēng)險(xiǎn)。政府和社會(huì)主體在面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力、風(fēng)險(xiǎn)承受意愿有很大差異。進(jìn)一步發(fā)揮PPP模式的潛力，需要完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建全面監(jiān)管體系。

一是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要發(fā)揮稟賦優(yōu)勢(shì)。在PPP項(xiàng)目中，參與方掌握的資源各不相同，對(duì)不同類型的風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力也不相同。PPP模式要發(fā)揮政府和社會(huì)主體各自的優(yōu)勢(shì)，其中就包括要發(fā)揮政府和社會(huì)主體各自應(yīng)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的比較優(yōu)勢(shì)。例如，涉及國(guó)際合作的互聯(lián)互通，其中的政治風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)，私人部門和其他社會(huì)主體都無力承擔(dān)，而政府在這些領(lǐng)域有一定優(yōu)勢(shì)，這些類型的風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)該主要由政府承擔(dān)。在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，直接參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的企業(yè)掌握了更加充分的信息和專業(yè)的知識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力要比其他主體更強(qiáng)。項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理的風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)該分別由項(xiàng)目建設(shè)承包商和運(yùn)營(yíng)企業(yè)主要承擔(dān)。

二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要與收益相匹配。項(xiàng)目各參與主體在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的回報(bào)，在獲得收益的同時(shí)有責(zé)任承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。收益和風(fēng)險(xiǎn)的分配要體現(xiàn)公平合理的原則，這樣才能夠真正促進(jìn)政府和社會(huì)資本的合作，才能使各參與方保持理性和謹(jǐn)慎的行為，使各參與主體在項(xiàng)目建設(shè)中形成利益共同體。公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分配可以減少參與方在項(xiàng)目中的道德風(fēng)險(xiǎn)，減少風(fēng)險(xiǎn)管理的成本和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)造成的損失。

三是要加快建立投資決策和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制。PPP模式的健康發(fā)展需要一個(gè)完善的監(jiān)管機(jī)制加以保障，PPP模式的應(yīng)用其目的在于使得政府能夠從多重角色中脫離出來，積極履行其監(jiān)管職能，保證企業(yè)的合法權(quán)益，同時(shí)也確保社會(huì)公眾的公共利益不被侵害。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作中，財(cái)政部門以及審計(jì)部門等應(yīng)參與其中，依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)還可委托專業(yè)性的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，逐步建立起完善的退出機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

(五)組建專業(yè)政府與社會(huì)資本合作管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)

當(dāng)前我國(guó)PPP模式大部分是采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，所要求的專業(yè)性較高，如法律知識(shí)、金融知識(shí)、財(cái)務(wù)知識(shí)等。采用PPP模式，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的評(píng)估，進(jìn)行復(fù)雜的合同談判，同時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管。這是一項(xiàng)系統(tǒng)且復(fù)雜的工作，要求政府應(yīng)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的審批以及監(jiān)管，推動(dòng)PPP模式的發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)在財(cái)政部設(shè)立專門的管理部門，負(fù)責(zé)公私合作項(xiàng)目的相關(guān)工作，并在該管理部門下設(shè)PPP項(xiàng)目采購、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識(shí)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足各行業(yè)對(duì)PPP模式的應(yīng)用需求。

目前世界上大多數(shù)國(guó)家在PPP項(xiàng)目上都是采用招標(biāo)方式進(jìn)行，在此過程中，PPP項(xiàng)目涉及了投資估算、融資、法律、稅務(wù)等各方面的信息。這要求我們需要重點(diǎn)培養(yǎng)懂經(jīng)濟(jì)、法律、合同管理、財(cái)務(wù)等的專業(yè)性人才，積極培養(yǎng)開拓型人才、復(fù)合型人才，從而為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提供人才保障。各地應(yīng)在國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，引入權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目方案，可引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)分行業(yè)和領(lǐng)域，組建PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制隊(duì)伍。

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曾維濤：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院教授，主要從事行政管理和社會(huì)保障專業(yè)的教學(xué)與研究;

李儀：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院在讀研究生;地址：江西省南昌市青山湖區(qū)江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院。

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