我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式研究

發(fā)布日期：2017-11-17來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

  

摘 要：隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步推進，原有的基礎(chǔ)設(shè)施已無法適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯得迫在眉睫。然而，近年來我國財政收入增速緩慢，再加上地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴大，這使得以往由政府包干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)模式難以為繼。同時，在傳統(tǒng)模式下公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的高成本、低效率、低水平等問題逐漸暴露出來，引起了社會公眾的高度關(guān)注。為此，如何推動我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為社會各界人士所熱議的話題。本文旨在進一步推動我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為全面建成社會主義小康社會提供一些理論上的思考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施 PPP模式 政府失靈

一、問題的提出

當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施已成為制約我國新型城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、風(fēng)險高、周期長、成本高等特點，且具有一定的公共性以及壟斷性，因此，大多數(shù)時期基礎(chǔ)設(shè)施是由政府負責(zé)經(jīng)營管理。但是，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)越來越重，許多國家和地區(qū)開始意識到了單靠政府進行經(jīng)營管理，會給政府的財政造成巨大的壓力，最終影響到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，隨之而來的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金大量增加，以政府為主導(dǎo)的融資模式已經(jīng)無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。在黨的十八屆三中全會中明確指出，要處理好政府與市場的關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場在資源配置中起決定性作用，深化投融資體制改革，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，建立現(xiàn)代財政制度。因此，研究在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府與社會資本合作具有鮮明的時代價值。

PPP模式在我國的發(fā)展始于1995年，經(jīng)過二十年的發(fā)展，PPP的項目無論是在數(shù)量上還是在規(guī)模上，都有明顯的增加與擴大，如北京鳥巢、水立方、北京地鐵四號線等。為了進一步規(guī)范PPP項目，政府部門建立起了相關(guān)的配套制度，并制定了一系列的政策以推動PPP模式在我國的推廣。盡管目前PPP模式在我國取得了一定的成功，但是總體來看，PPP模式在實際的運作過程中還存在著許多問題，如利益分配不均、風(fēng)險分擔(dān)不明確、政府監(jiān)管缺失等等，這些問題的存在制約了PPP模式在我國的進一步發(fā)展。

因為PPP模式在我國的發(fā)展尚處于初始階段，仍存在許多問題。但不可否認，PPP模式對于推動我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著重要的作用，大力推廣PPP模式能夠有力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)型;能夠加快政府職能轉(zhuǎn)變，提升國家治理能力;是進一步深化財稅體制改革的必然要求，同時也是現(xiàn)代財稅制度的重要內(nèi)容之一。

二、我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的特征

當(dāng)前我國正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金量龐大，PPP模式逐步得到我國政府的高度重視，同時也將PPP模式的制度化建設(shè)提上議程。隨著政府部門對于PPP模式頂層設(shè)計的逐步完善，我國也初步建立起了包括法律法規(guī)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化管理、專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)等在內(nèi)的相對完整的PPP政策框架。黨在十八屆三中全會中提到，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。2014年5月，國家財政部成立了政府與社會資本工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同年12月，國家財政部批注成立了政府和社會資本中心，并下發(fā)了首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南，國家發(fā)改委也同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見和通用合同指南。目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的發(fā)展主要呈現(xiàn)出以下幾點特征：

第一，PPP項目地域集中度較高，投資資金數(shù)額較大。貴州、山東 (含青島)、新疆、四川、內(nèi)蒙古居前五位，分別為1725個、1062個、816個、797個、748個，合計占入庫項目總數(shù)的49.2%。按入庫項目投資額排序，貴州、山東 (含青島)、云南、河南、四川、河北居前六位，分別為1.5萬億元、1.2萬億元、9178億元、8717億元、8555億元、6675億元，合計占入庫項目總投資額的48.3%。河北、江蘇、安徽和江西新增項目數(shù)較多，分別為106個、105個、95個和72個，占全國新增項目數(shù)的31.9%。新增項目投資額較大的為江蘇、甘肅、貴州、河北、云南，新增投資額分別為1700億元、1617億元、1507億元、1355億元和1300億元 (參見圖1)。

圖1 PPP項目數(shù)地域分布情況

資料來源：財政部政府與社會資本合作中心。

第二，在PPP推介的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，大多數(shù)項目都是市政工程以及交通設(shè)施建設(shè) (參見圖2)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，江蘇、安徽、湖南、福建、河南、黑龍江六省在PPP項目上計劃投資4343億元，項目總數(shù)位143個。其中，投資在交通領(lǐng)域的資金達到了計劃投資總金額的72.02%，為3128億元。

圖2 2016年9月我國PPP項目行業(yè)分布

第三，PPP項目周期性較長，且投資金額數(shù)目較大。典型的PPP項目周期如圖3所示。為此，PPP項目對于那些大規(guī)模低成本的長期限資金有著較大的需求，但是這類資金并不愿意投入到PPP項目中。為了解決這一困境，政府部門采取了一系列措施引導(dǎo)社

圖3 典型的PPP項目周期

會資本涌入PPP項目，如國務(wù)院鼓勵創(chuàng)新投融資機制;央行對 《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》進行重新修改，意味著PPP項目在今后利用項目收益權(quán)進行質(zhì)押融資將會變得更加便利;對于PPP項目中的付費支持以合同的方式進行規(guī)定，逐步走向規(guī)范化管理。在未來的PPP模式中，政府部門可以通過政府付費的方式進行支持，但是這種支持僅僅限于注資、補貼等，不可以用于直接替項目公司進行債務(wù)上的償還。2014年12月，國家發(fā)改委在下發(fā)的 《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中提到“如政府為合作項目提供投資補助、資金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等支持，應(yīng)明確具體方式及必要條件”。這表明PPP項目在今后的實際運營過程中，無論是獲得注資、補助，還是擔(dān)保、貼息等政府的支持措施，都可以根據(jù)合同進行必要分析，這無益于為科學(xué)判斷與分析項目運營后期的現(xiàn)金流提供了便利。

三、PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題

(一)法律法規(guī)不健全，缺乏制度保障

PPP模式的前提是法治政府。目前沒有一部專門關(guān)于政府和社會資本合作模式的法律法規(guī)。雖然近年來中央政府和地方政府針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制訂了一些管理辦法，如建設(shè)部出臺的 《市政公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，這些規(guī)定對政府與社會資本合作模式的推廣起到積極作用。但是，總的來看，在法律法規(guī)方面我國仍有許多地方亟待完善。

一方面，現(xiàn)行法律規(guī)范法律地位較低、效力不強、內(nèi)容較少，存在立法空白。我國引進政府與社會資本合作模式的時間不長，運用的范圍還比較狹窄，因此在法律條文方面，大都以地方政策和部門規(guī)章為主，法律地位較低，效力不強，且內(nèi)容較籠統(tǒng)，不夠詳細，缺乏可操作性。因為立法層次較低，政出多門，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)有不協(xié)調(diào)、不配套，甚至相沖突的地方。一屆政府任期只有五年，但是PPP項目往往長達二三十年。政策的穩(wěn)定性得不到保障，增加了社會資本對于政府信用的擔(dān)憂。

另一方面，現(xiàn)行法規(guī)的一些內(nèi)容在實際運行中阻礙了政府的扶持和民間資本的參與，不利于該模式的推廣。政府的扶持是政府與社會資本合作中的關(guān)鍵因素，其中政府提供的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營收入擔(dān)保更能有效鼓勵社會資本的加入，增加融資額度。國外法律對政府扶持的鼓勵和支持力度更大，而我國現(xiàn)行法律則對政府扶持限制較多。雖然近些年多個地方政府下發(fā)通知、意見對政府扶持作出鼓勵，但其力度仍不夠大，法律效力較低。我國支持民間資本的法律規(guī)范大都針對國外資本，關(guān)于國內(nèi)民間資本的法律規(guī)范處于空白狀態(tài)，雖然情況在21世紀(jì)有所好轉(zhuǎn)，但現(xiàn)有的法律規(guī)范對民間資本投入的吸引力仍不足，特別是在政策和政府觀念方面面臨較大阻力，這些都需要完善相關(guān)法律來解決。

例如，北京鳥巢的PPP項目，其形式是在大型體育館場建設(shè)、運營上首次應(yīng)用，按照合同規(guī)定中信集團聯(lián)合體和北京市政府組建國家體育場有限公司負責(zé) “鳥巢”的融資、建設(shè)、管理等工作，在資金份額上，中信集團聯(lián)合體出資42%，擁有賽后30年的特許經(jīng)營權(quán)，運營期間自負盈虧;北京市政府通過北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司出資58%，30年合約期滿后北京市政府收回項目。但在2009年8月項目合同雙方重新簽署的 《關(guān)于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議》中中信聯(lián)合體將30年特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變成了股權(quán)獲得永久股東身份，這意味著這種模式運用的失敗。因此，國內(nèi)PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認為PPP項目運作重在健全制度。

(二)政府職能不明確，主體權(quán)責(zé)不清

目前社會對PPP模式的認知存在明顯的誤區(qū)，不論是社會資本、專家學(xué)者，還是一部分政府部門等，都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。特別是在經(jīng)濟持續(xù)回落勢頭未有效扭轉(zhuǎn)時，PPP模式更被誤導(dǎo)為了一種投資刺激工具和政策安排。政府在PPP模式中，依然是大包大攬，既充當(dāng)運動員又充當(dāng)裁判員。政府還沒有學(xué)會利用合同條款與私人部門進行協(xié)調(diào)合作，依然習(xí)慣性地利用行政權(quán)力對PPP模式進行過度干預(yù)。政府不僅監(jiān)管產(chǎn)品的價格，也對項目的經(jīng)營權(quán)進行干預(yù)。另外，地方政府還經(jīng)常以換屆、財政資金困難、規(guī)劃調(diào)整等理由，擅自終止合作關(guān)系。

當(dāng)前推廣PPP模式，本質(zhì)上是推動一場新的公共產(chǎn)品和服務(wù)變革。除了非排他性、非競爭性和自然壟斷領(lǐng)域，那些可以市場化的領(lǐng)域，應(yīng)該通過市場定價來解決，避免集運動員與裁判員于一身的角色錯位。倘若政府在PPP合作模式中既充當(dāng)裁判員，又扮演運動員，那么政府一旦發(fā)生失約或者違約行為，將會給基礎(chǔ)設(shè)施項目帶來無法估計的損失，更不利于后續(xù)合作項目的展開。盡管政府與社會資本在合作時會簽訂相關(guān)合同，但在項目實際運作過程中，政府大部分時候都是出于強勢或者優(yōu)勢地位，政府一旦出現(xiàn)失信違約行為，將會造成投資人巨大的經(jīng)濟損失，同時不利于項目的順利開展。

比如，1997年廉江自來水公司與中法水務(wù)投資有限公司簽訂 《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，在合同中規(guī)定合營期為30年。項目建成后廉江自來水公司認為這個項目的合同是有失公允的，拒絕按照合同約定的數(shù)量與價格購買中法水務(wù)生產(chǎn)的自來水。因此這一項目由1999年開始閑置，并開始訴訟程序，2009年11月26日塘山水廠被廉江自來水公司正式收購。此收購案件帶來了雙輸?shù)暮蠊?，廉江市政府成? “不誠信”和 “破壞投資環(huán)境”的代表，中法水務(wù)由于項目限制遭受了巨額投資損失，中法水務(wù)PPP項目至少水廠花費了8000萬元以上的投資和開銷費用。招商引資是地方政府工作的主要考核指標(biāo)之一，在指標(biāo)壓力下地方政府通過各種形式來加大招商引資力度，比如增加招商引資活動的規(guī)模和頻率，設(shè)立招商引資獎勵資金、全員招商管理辦法等，在此例中引進此項目的廉江市自來水公司總經(jīng)理獲取了473826.65元引資獎金。在考核壓力和利益驅(qū)動下，盲目、低水平、重復(fù)引進項目時有發(fā)生。

(三)融資渠道不暢通，定價機制缺乏

良好的融資渠道是整合社會資本的關(guān)鍵，融資渠道不暢將使社會資本不能最大限度地參與到建設(shè)項目中。首先，某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中存在一些進入壁壘，尤其是重要的建設(shè)領(lǐng)域，從設(shè)計、實施到經(jīng)營管理，大都由政府企事業(yè)單位利益集團承擔(dān)，社會民營資本很難進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，且與之相對應(yīng)的配套政策也嚴(yán)重缺乏，為融資過程帶來許多阻礙。2003年由青島市排水管理局、法國威立雅水務(wù)集團、中國光大國際共同簽約的投資額4280萬美元、合作年限為25年的污水處理項目，項目主要用于麥島污水處理廠擴建及海泊河污水處理廠。項目簽訂后當(dāng)?shù)卣J為價格不公平又單方面要求重新談判來降低承諾價格。在2007年出現(xiàn)了威立雅負責(zé)運營的青島麥島污水處理廠污染自來水事件，污水處理廠的回用水管道被直接接回到自來水主管道上，回用水污染了自來水的水質(zhì)，對居民生活造成損害。此事被曝光后，在青島市民中引起了震動。

其次，民間資本雖然投資潛力巨大，但也常常受到歧視性限制。國有銀行對民間資本的貸款條件苛刻，貸款審核方面抱有 “寧國勿民”的思想，為民營資本借貸設(shè)立多項復(fù)雜的申請審批程序，訂立苛刻的條件，致使融資金額遠達不到實際需求量。再加上擔(dān)保公司能力有限，無法滿足民間資本的需要，甚至無法為承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的民間資本提供擔(dān)保。在 “財政新常態(tài)下的政府與社會資本合作”分論壇上，華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康表示，政府部門要通過 “陽光化的程序”來選擇民間資本。

最后，我國PPP項目融資手段較為單一，通過股票上市、私募基金、發(fā)行債券等方式進行融資的比例很低。這主要是因為目前我國金融市場發(fā)育還不是很成熟，加上金融管制比較嚴(yán)格，資產(chǎn)運作水平不高等，造成目前我國 PPP項目權(quán)益性融資比較困難，項目的風(fēng)險也大多是集中在銀行。

(四)風(fēng)險管控不完善，監(jiān)督機制弱化

盡管企業(yè)家對國家所制定的鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策比較有信心，但是在實際操作中卻有著一定程度上的 “擔(dān)憂”，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是擔(dān)心政府失信違約，很多地方政府在換屆之后，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子不承認合約內(nèi)容，加大了兌現(xiàn)風(fēng)險、換屆風(fēng)險、隨意性風(fēng)險等，這些都是社會資本在參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時所考慮的重要因素。二是擔(dān)心在項目建設(shè)中缺乏一定的話語權(quán)，當(dāng)前我國PPP模式發(fā)展還不成熟，社會資本盡管擁有一定數(shù)量的股權(quán)，但是大多數(shù)情況下都是 “小股東”，在項目決策、項目管理上基本上都是政府方面說了算，缺少話語權(quán)。三是擔(dān)心利益分配不均，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長，利潤轉(zhuǎn)化時間長，利潤低，很多PPP項目的建設(shè)期都要二三十年，甚至更長，基于上述情況，很多企業(yè)家都比較在意地方政府是否有著足夠的誠意進行 “共贏”合作，而從我國各地實踐情況上看，有的地方就已經(jīng)出現(xiàn)了在橋梁、高速公路、污水處理廠等建成之后，地方政府單方面改變游戲規(guī)則，致使項目陷入困境。

在完善的PPP合作模式中，對于風(fēng)險的控制，必須要由更有實力的一方來承擔(dān)風(fēng)險。項目啟動前，需要請專家學(xué)者以及咨詢公司等，對PPP項目可能存在的風(fēng)險進行羅列，并加以分析，然后在根據(jù)企業(yè)與政府自身的實際情況，決定風(fēng)險的分擔(dān)方式。另外，目前我國PPP項目審批流程較為煩瑣，決策周期長，靈活性低，無法及時根據(jù)市場的變化做出相應(yīng)的調(diào)整，而一些地方政府為了加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在與企業(yè)簽訂合同時，往往會附加一些脫離當(dāng)?shù)貙嶋H的條款，以此來吸引民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，在項目建成之后，這些條款基本上是難以實現(xiàn)的，也就直接損害了合作方的利益。福建泉州刺桐大橋是國內(nèi)第一個由民營資本參與的BOT項目，由民企 “泉州名流實業(yè)股份有限公司”和政府授權(quán)的 “泉州市路橋開發(fā)總公司”分別出資60%和40%成立項目公司負責(zé)大橋的建設(shè)和運營。項目招標(biāo)過程中，曾有5家外商參與，但因其提出的條件苛刻，談判均未成功，最終政府以一紙紅頭文件將項目授予名流實業(yè)。項目提前半年完成建設(shè)，但運營期糾紛不斷。

(五)缺乏專業(yè)化組織機構(gòu)和管理人才

當(dāng)前我國政府部門在機構(gòu)設(shè)置上，并未設(shè)置專門的部門對PPP項目進行統(tǒng)計分析、政策制定等，對于PPP項目的決策通常情況下都是采取一事一議的狀態(tài)，缺乏從長遠考慮以及總體規(guī)劃。而在運作的模式上，采用的是項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，這需要完善的法律法規(guī)以及專業(yè)的金融財務(wù)知識提供保障。如何策劃PPP項目采購前的實施方案、如何預(yù)先制定采購文件中的各類合同草案等，都需要具有既懂工程又懂法律、既懂金融又懂運營管理的復(fù)合型人才或團隊來完成。我國目前能夠熟練掌握和駕馭PPP模式運作的人才非常匱乏，2014年9月以來，福建、重慶、青海、湖南、黑龍江等十個省級行政單位和南昌、昆明兩個省會城市已完成了首批項目篩選，開始進行項目推介。一大批項目上馬，人才更加匱乏。

四、完善PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的幾點建議

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)制度，強化政策支持

法治是PPP模式健康發(fā)展的前提條件，從項目簽約到最后的實施，都需要健全的法律法規(guī)加以支撐。尤其是社會資本相對于政府來說，處于劣勢地位，這就更加需要通過法律的形式對社會資本的權(quán)益加以保障，從而消除社會資本的擔(dān)憂。筆者認為，建立健全法律體系應(yīng)從以下幾點出發(fā)：

立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速建立起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的法制體系，為PPP模式提供穩(wěn)定的法律環(huán)境。當(dāng)前PPP項目的投資周期大多跨越一任官員任期，這意味著用全國人大立法的方式規(guī)范PPP市場秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會對政策 “朝令夕改”的擔(dān)憂。在立法機關(guān)立法制定PPP市場秩序時，應(yīng)明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權(quán)責(zé)對稱行使各自職責(zé)，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位，如若政府在發(fā)起的各種特定PPP項目公司(SPC)中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會資本更多為項目配資，那么PPP將被社會資本誤解為單純的政府融資工具，進而削弱社會資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。過度強調(diào)政府主導(dǎo)，甚至即便在設(shè)立有助于破產(chǎn)隔離的SPV中，依然置入政府主導(dǎo)項目的條款，將很容易混淆參與各方的權(quán)責(zé)，使SPV無法有效隔離風(fēng)險，導(dǎo)致政府等事實上承擔(dān)了隱性或無限的風(fēng)險連帶責(zé)任，并給政府帶來不必要的聲譽風(fēng)險。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能角色，增強合同契約意識

在過去的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府直接充當(dāng)了投資、建設(shè)、經(jīng)營的多重角色。這樣的后果是導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成本高、運營效率低下。PPP模式是政府與社會資本的合作，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，政府不需要再包攬投資、建設(shè)、運營和管理等所有事務(wù)，而是應(yīng)該在公共基礎(chǔ)設(shè)施的總體規(guī)劃、政策引導(dǎo)、法制環(huán)境和監(jiān)管等方面發(fā)揮主導(dǎo)和推動作用。

政府是基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃的制定者。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體滯后，其中一個重要原因是缺乏資金，因此需要引進社會資本和國外資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往關(guān)系到國計民生，而且投入大、建設(shè)和運營周期長，市場難以調(diào)節(jié)，需要政府進行規(guī)劃以保障公共利益的實現(xiàn)。在PPP項目中，政府要發(fā)揮服務(wù)型作用，制定城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體規(guī)劃，并制定相應(yīng)的政策以防止因領(lǐng)導(dǎo)的變動而產(chǎn)生政策的隨意性。

政府是項目資金補貼的提供者?；A(chǔ)設(shè)施很多是屬于公共物品或者準(zhǔn)公共物品，如道路、橋梁、公園、污水處理設(shè)施等。這些設(shè)施建成之后，有些無法向使用者收費，有些雖然可以收費但是難以回收成本。參與投資運營的社會資本是以盈利為目的的，只有穩(wěn)定的收益預(yù)期才能吸引社會資本參與合作建設(shè)。這就需要政府對項目提供資金補貼，補貼的方式包括項目貼息、稅收返還等形式。

政府是企業(yè)和公眾利益的協(xié)調(diào)者。參與PPP項目的社會資本是以營利為目的的，追求投資回報?；A(chǔ)設(shè)施的服務(wù)對象是社會公眾。設(shè)施建設(shè)質(zhì)量是否符合公眾預(yù)期，收費是否合理都關(guān)系到公眾的切身利益，也關(guān)系到企業(yè)的利益。政府為雙方協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是如何完善公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的定價機制，為市場化運作奠定良好的基礎(chǔ)。

(三)拓寬項目融資渠道，設(shè)計產(chǎn)品定價機制

進一步深化政府投融資管理體制改革，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP項目的融資渠道。大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要政府部門的參與，而政府受財政的約束，無法獨立承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為此他們將會采取與社會資本進行合作的方式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這就要求政府部門必須要對現(xiàn)有的投融資管理體制進行革新，以此吸引更多的社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。同時，只有當(dāng)社會資本的合法權(quán)益得到充分保障時，他們也才會樂意對基礎(chǔ)設(shè)施項目進行投資，在我國有一批國有企業(yè)以及民營企業(yè)，已經(jīng)具備了一定的規(guī)模，在投資領(lǐng)域的選擇上，也傾向于投資在收益相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。另外，國有銀行還應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，簡化審批程序，為基礎(chǔ)實施建設(shè)貸款提供便利;加快建立為社會資本提供貸款的地方商業(yè)性銀行;進一步完善風(fēng)險資本市場，支持符合條件的投資者通過發(fā)行股票、債券等方式進行融資。

除了拓寬項目融資渠道以外，還應(yīng)制定產(chǎn)品的定價機制。在PPP項目中，政府會給予項目公司特許建設(shè)以及經(jīng)營權(quán)，同時對產(chǎn)品的價格以及服務(wù)進行監(jiān)管，但是一般情況下，政府部門不會保證投資者的投資收益，這也是目前社會資本在投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時所擔(dān)心的重要因素之一。因此，政府在制定定價機制時，應(yīng)確保社會資本在項目建成之后將會獲得的利益，同時也應(yīng)確保公共利益不被損害。PPP模式的主要參與方主要有三個，分別是政府、企業(yè)以及社會公眾，他們在PPP項目中的目標(biāo)各有不同。政府部門的主要目標(biāo)是吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決財政緊缺問題，以此推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。企業(yè)的重要目標(biāo)則是通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盈利，以及獲得一定的減稅優(yōu)惠等。社會公眾的主要目標(biāo)則是為社會提供更多的服務(wù)，以此滿足社會公眾對于公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。雖然三者的目標(biāo)不同，但是也有著一定的聯(lián)系，只不過他們對于同一目標(biāo)的重視程度不一樣。為此，必須要尋求一種能夠同時滿足三方目標(biāo)的狀態(tài)，通過系統(tǒng)動力學(xué)的相關(guān)理論，深入研究了關(guān)鍵項目目標(biāo)之間的聯(lián)系，找到了PPP模式下三方利益的內(nèi)生反饋循環(huán)。最后基于項目目標(biāo)體系和目標(biāo)反饋機制，設(shè)計了調(diào)價機制，以期為政府、私營企業(yè)、公眾的利益分配實現(xiàn) “三贏”提供幫助。

(四)完善風(fēng)險分擔(dān)機制，構(gòu)建全面監(jiān)管體系

PPP項目面臨著政策風(fēng)險、匯率風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、營運風(fēng)險等諸多類型的風(fēng)險。政府和社會主體在面對各種風(fēng)險時的風(fēng)險控制能力、風(fēng)險承受能力、風(fēng)險承受意愿有很大差異。進一步發(fā)揮PPP模式的潛力，需要完善風(fēng)險分擔(dān)機制，構(gòu)建全面監(jiān)管體系。

一是風(fēng)險分擔(dān)要發(fā)揮稟賦優(yōu)勢。在PPP項目中，參與方掌握的資源各不相同，對不同類型的風(fēng)險的應(yīng)對能力也不相同。PPP模式要發(fā)揮政府和社會主體各自的優(yōu)勢，其中就包括要發(fā)揮政府和社會主體各自應(yīng)對不同風(fēng)險的比較優(yōu)勢。例如，涉及國際合作的互聯(lián)互通，其中的政治風(fēng)險、政策風(fēng)險、法律風(fēng)險，私人部門和其他社會主體都無力承擔(dān)，而政府在這些領(lǐng)域有一定優(yōu)勢，這些類型的風(fēng)險就應(yīng)該主要由政府承擔(dān)。在項目的建設(shè)和運營過程中，直接參與建設(shè)和運營的企業(yè)掌握了更加充分的信息和專業(yè)的知識，風(fēng)險應(yīng)對能力要比其他主體更強。項目建設(shè)和經(jīng)營管理的風(fēng)險就應(yīng)該分別由項目建設(shè)承包商和運營企業(yè)主要承擔(dān)。

二是風(fēng)險分擔(dān)要與收益相匹配。項目各參與主體在承擔(dān)風(fēng)險的同時應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的回報，在獲得收益的同時有責(zé)任承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。收益和風(fēng)險的分配要體現(xiàn)公平合理的原則，這樣才能夠真正促進政府和社會資本的合作，才能使各參與方保持理性和謹慎的行為，使各參與主體在項目建設(shè)中形成利益共同體。公平合理的風(fēng)險分配可以減少參與方在項目中的道德風(fēng)險，減少風(fēng)險管理的成本和風(fēng)險發(fā)生時造成的損失。

三是要加快建立投資決策和風(fēng)險監(jiān)管機制。PPP模式的健康發(fā)展需要一個完善的監(jiān)管機制加以保障，PPP模式的應(yīng)用其目的在于使得政府能夠從多重角色中脫離出來，積極履行其監(jiān)管職能，保證企業(yè)的合法權(quán)益，同時也確保社會公眾的公共利益不被侵害。在PPP項目的實際運作中，財政部門以及審計部門等應(yīng)參與其中，依托國家PPP綜合服務(wù)平臺，對PPP項目運作的整個過程進行監(jiān)管，同時還可委托專業(yè)性的中介機構(gòu)進行監(jiān)管，加強績效考評，逐步建立起完善的退出機制以及風(fēng)險管控機制。

(五)組建專業(yè)政府與社會資本合作管理機構(gòu)，加強人才培養(yǎng)

當(dāng)前我國PPP模式大部分是采用特許經(jīng)營的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，所要求的專業(yè)性較高，如法律知識、金融知識、財務(wù)知識等。采用PPP模式，需要對項目進行長時間的評估，進行復(fù)雜的合同談判，同時對風(fēng)險進行合理分擔(dān)，并對項目進行有效監(jiān)管。這是一項系統(tǒng)且復(fù)雜的工作，要求政府應(yīng)設(shè)置專門的機構(gòu)，負責(zé)PPP項目的審批以及監(jiān)管，推動PPP模式的發(fā)展。筆者認為應(yīng)在財政部設(shè)立專門的管理部門，負責(zé)公私合作項目的相關(guān)工作，并在該管理部門下設(shè)PPP項目采購、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟咨詢機構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識的技術(shù)咨詢機構(gòu)，滿足各行業(yè)對PPP模式的應(yīng)用需求。

目前世界上大多數(shù)國家在PPP項目上都是采用招標(biāo)方式進行，在此過程中，PPP項目涉及了投資估算、融資、法律、稅務(wù)等各方面的信息。這要求我們需要重點培養(yǎng)懂經(jīng)濟、法律、合同管理、財務(wù)等的專業(yè)性人才，積極培養(yǎng)開拓型人才、復(fù)合型人才，從而為PPP項目的順利實施提供人才保障。各地應(yīng)在國家PPP綜合服務(wù)平臺基礎(chǔ)上，引入權(quán)威的第三方機構(gòu)科學(xué)設(shè)計PPP項目方案，可引導(dǎo)高校、科研機構(gòu)分行業(yè)和領(lǐng)域，組建PPP項目規(guī)劃編制隊伍。

參考文獻

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曾維濤：江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院教授，主要從事行政管理和社會保障專業(yè)的教學(xué)與研究;

李儀：江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院在讀研究生;地址：江西省南昌市青山湖區(qū)江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院。

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