新舊兩輪PPP的政策、機(jī)制改革及操作指導(dǎo)

發(fā)布日期：2015-01-16來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　在市政公用設(shè)施市場(chǎng)化的政策背景下，我國水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，外資、民營資本以及個(gè)體投資者投資這一產(chǎn)業(yè)的意愿強(qiáng)烈。而且，政府正推行的公私合營(PPP)服務(wù)模式也將加速現(xiàn)有企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張。我國水處理投融資機(jī)制的改革體現(xiàn)在哪些方面?在投融資機(jī)制的設(shè)計(jì)上，操作的關(guān)鍵內(nèi)容是什么?清華大學(xué)環(huán)境管理與政策教研所所長常杪將給我們做詳細(xì)指導(dǎo)。

　　我國水處理投融資機(jī)制的改革體現(xiàn)在哪些方面?

　　常杪：對(duì)于新舊兩輪PPP熱潮，我覺得用“此PPP非彼PPP”來形容可能比較貼切，也就是說新一輪PPP熱潮和2000年初的PPP熱潮不太一樣。第一，2000年初的PPP熱潮的初衷跟現(xiàn)在不太一樣。那時(shí)候的背景是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要迎來一個(gè)快速發(fā)展期，污水處理廠還沒有辦法做PPP商業(yè)模式，主要是市場(chǎng)方面涉及制度、政策和機(jī)制的改革。第二，市場(chǎng)不太一樣。第一輪PPP當(dāng)時(shí)是比較單一的市場(chǎng)，就是污水、垃圾處理等的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市場(chǎng)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，市場(chǎng)機(jī)制單一?，F(xiàn)在這一輪PPP熱潮的市場(chǎng)則更寬泛一些(我們?cè)谶@里只談環(huán)保市場(chǎng))，并且遠(yuǎn)比第一輪的市場(chǎng)要復(fù)雜得多，市場(chǎng)模式和類型多樣化，它不是單一的項(xiàng)目建設(shè)，可能是一個(gè)大的區(qū)域性的環(huán)境治理，也就是說它可以拆分出N多個(gè)小的項(xiàng)目。第三，就是項(xiàng)目分工和項(xiàng)目模式操作的問題。項(xiàng)目模式可以有很多不同的表現(xiàn)形式(項(xiàng)目變型)，項(xiàng)目模式要和區(qū)域綜合解決方案結(jié)合起來，實(shí)際上就是從一個(gè)規(guī)劃或系統(tǒng)解決思路中，選擇最優(yōu)的技術(shù)和最優(yōu)的投入產(chǎn)出比。無論國企也好民企也好，誰能夠提供最優(yōu)的方案，誰就能拿下這個(gè)項(xiàng)目，所以都是有機(jī)會(huì)的?？赡苣硞€(gè)企業(yè)在行業(yè)里暫時(shí)不夠領(lǐng)先，但是如果它在區(qū)域上搶占了項(xiàng)目先機(jī)，有一個(gè)很好的綜合解決方案，或者是結(jié)合了當(dāng)?shù)氐膰斜尘?，就有做大?xiàng)目的機(jī)會(huì)。

　　2000年初的PPP熱潮對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的影響和效用雖然不是太大，但現(xiàn)在回顧起來，作用還是比較明顯的。在此后的十幾年里面，在市場(chǎng)化改革的推動(dòng)下，我國污水處理廠的設(shè)施建設(shè)受益頗多，共計(jì)建設(shè)污水處理廠四千多座，增長速度非?？?。培育了一些環(huán)保領(lǐng)軍企業(yè)，比如桑德國際和曉清環(huán)保，通過BOT、TOT模式，在市場(chǎng)上得到一個(gè)非常好的發(fā)展。但是我現(xiàn)在不是以講故事的角度去看待這個(gè)問題，而是希望再過十年我們回顧新的這一輪PPP熱潮，它達(dá)到了什么樣的效果，或者說對(duì)于水處理行業(yè)起到一個(gè)什么樣的作用。我得覺新一輪PPP的背景一定要與水處理行業(yè)相結(jié)合。

　　在投融資機(jī)制的設(shè)計(jì)上，操作的關(guān)鍵內(nèi)容是什么?

　　常杪：目前我國面臨環(huán)境管理的諸多變革，比如目前正在做的“十三五”前期規(guī)劃的研究，強(qiáng)調(diào)的是向環(huán)境質(zhì)量要結(jié)果，對(duì)于環(huán)境結(jié)果的要求這一點(diǎn)，我想“十三五”是非常明確的，它實(shí)際上意味著項(xiàng)目不是簡(jiǎn)單建完就可以了，而一定要有運(yùn)營的效果，包括對(duì)技術(shù)的要求。在這樣的背景下，就要求企業(yè)對(duì)于提供系統(tǒng)的、科學(xué)的、綜合的解決方案的能力要加強(qiáng)。目前很多企業(yè)可能某個(gè)技術(shù)很好，但是區(qū)域的綜合解決能力比較弱。當(dāng)然考慮區(qū)域的時(shí)候會(huì)考慮企業(yè)的財(cái)政能力、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案以及項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。那么，如何確保經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化?比方說土壤、流域等修復(fù)項(xiàng)目，會(huì)考慮其額外的、經(jīng)濟(jì)的、高附加值的投入產(chǎn)出比，不是簡(jiǎn)單地說我治理了、處理了、削減了多少BOD就贏了，而是要考慮對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，一定要讓當(dāng)?shù)卣X得該項(xiàng)目不僅僅是投入，還有很好的產(chǎn)出，這個(gè)產(chǎn)出不單單是環(huán)境效益，還有經(jīng)濟(jì)效益。在設(shè)計(jì)項(xiàng)目的時(shí)候，可能不是簡(jiǎn)單的、單一項(xiàng)的解決方案，而應(yīng)該是一個(gè)區(qū)域的系統(tǒng)解決方案，這一點(diǎn)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)里面非常關(guān)鍵。

　　對(duì)于政府和民營雙方合作，我覺得很重要的一點(diǎn)就是項(xiàng)目資金來源的問題。我覺得PPP資金來源的兩個(gè)方面，一是財(cái)政資金，二是社會(huì)資金。無論出自中央還是地方政府的配套資金，財(cái)政資金都會(huì)隨著國家和政府的撥款不斷地增加。而社會(huì)資本如何與財(cái)政資金有效地結(jié)合，用于投融資機(jī)制的設(shè)計(jì)，是一個(gè)難點(diǎn)。因?yàn)橐坏┥鐣?huì)資本和財(cái)政資金無法有效結(jié)合，則可能導(dǎo)致國有企業(yè)和民營企業(yè)擠兌的問題，結(jié)果就是你擠他、他擠你，當(dāng)然在第一輪PPP熱潮的時(shí)候也存在這種現(xiàn)象。所以，如何讓財(cái)政資金和社會(huì)資本很好地結(jié)合，是一個(gè)非常重要的問題。

　　從1991年開始留學(xué)日本，在日本獲得學(xué)士、碩士和博士學(xué)位。1998年到2004年任地球環(huán)境戰(zhàn)略研究所(日本)研究員。在日本，長期從事有關(guān)環(huán)保領(lǐng)域投融資機(jī)制的研究。與國際組織合作，率先研究如何建立形成有效的政府部門與私人部門伙伴關(guān)系機(jī)制，以提高亞洲各國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營管理水平。

　　作為核心研究人員，負(fù)責(zé)中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)(CCICED)的中國環(huán)境保護(hù)投融資課題研究。負(fù)責(zé)多項(xiàng)聯(lián)合國、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、日本國際協(xié)力銀行等國際組織關(guān)于我國環(huán)境管理與政策領(lǐng)域的國際合作項(xiàng)目。協(xié)助建設(shè)部、國家環(huán)境保護(hù)部等部門以及北京市等地方政府開展我國環(huán)境領(lǐng)域戰(zhàn)略政策研究以及管理手段與管理工具的開發(fā)，提供技術(shù)支持。

　　研究領(lǐng)域：環(huán)境投融資，環(huán)境政策與管理

　　研究環(huán)境保護(hù)各領(lǐng)域(工業(yè)污染治理、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營、生態(tài)保護(hù)、全球環(huán)境問題)的投資預(yù)測(cè)、投融資體制、融資渠道及方案實(shí)施的保障措施。

　　現(xiàn)重點(diǎn)研究城市水業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略、政策法規(guī)、管理體制、投融資機(jī)制等方面的理論基礎(chǔ)及應(yīng)用。

　　環(huán)境政策與管理研究，特別是城市環(huán)境管理政策。

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