《深圳市政府和社會資本合作(PPP) 實施細(xì)則(試行)》政策解讀

發(fā)布日期：2018-06-14來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 為貫徹落實國家深化投融資體制改革、規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）的工作部署，根據(jù)《深圳市開展政府和社會資本合作的實施方案》（深府辦〔2017〕16號）要求，為進(jìn)一步規(guī)范深圳市政府和社會資本合作（PPP）具體操作流程，深圳市發(fā)展和改革委員會、財政委員會聯(lián)合印發(fā)了《深圳市政府和社會資本合作(PPP)實施細(xì)則（試行）》(以下簡稱《實施細(xì)則》）。

　　 一、《實施細(xì)則》出臺的背景

　　 推進(jìn)政府和社會資本合作，對于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率具有重要意義。2014年以來，國家出臺了多項指導(dǎo)政府和社會資本合作（PPP）的政策，國家發(fā)展改革委和財政部單獨或會同有關(guān)部委下發(fā)文件，要求在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域加快推行PPP模式。全國各省市大量PPP項目加速開展建設(shè)運營的同時，也出現(xiàn)了違規(guī)融資、變相舉債、政府擔(dān)保收益等增加政府債務(wù)風(fēng)險的不規(guī)范現(xiàn)象。2017年以來,國家發(fā)展改革委、財政部等多部門相繼出臺多項政策措施，對各省市PPP工作進(jìn)行清理規(guī)范，積極引導(dǎo)全國各省市PPP工作規(guī)范有序發(fā)展。

　　 從深圳情況看，一方面由于較早推行改革開放并形成良好的市場機(jī)制，深圳較早在電廠、高速公路、城市軌道交通、污水和垃圾處理等領(lǐng)域采用了PPP模式推進(jìn)項目建設(shè)運營，積累了較為豐富的PPP工作經(jīng)驗；另一方面近年來由于深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷提升，加上盤活存量資金，積累了較為雄厚的財政實力，各部門推進(jìn)PPP工作動力有所減弱。從長遠(yuǎn)發(fā)展分析，隨著深圳建設(shè)社會主義現(xiàn)代化先行區(qū)的加快推進(jìn)、新版城市總體規(guī)劃的實施，新一輪城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)重、資金需求大、質(zhì)量效率要求高。加快推行PPP模式有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化投融資體制改革，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化；有利于激發(fā)社會資本活力和創(chuàng)造力，拓展民營資本發(fā)展空間，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁；有利于彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板；有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，充分發(fā)揮投資效益。因此，深圳市于2017年9月正式印發(fā)《深圳市開展政府和社會資本合作的實施方案》,明確加快運用PPP模式加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目建設(shè)。

　　 按照國家關(guān)于規(guī)范有序推進(jìn)PPP工作的政策導(dǎo)向和《實施方案》要求，在充分借鑒和吸收全國各省市近年來PPP工作推進(jìn)的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，深圳市發(fā)展和改革委會同市財政委員會牽頭研究細(xì)化PPP政策框架體系和制度規(guī)范，進(jìn)一步明確PPP工作總體推進(jìn)思路和具體實施路徑，制定《實施細(xì)則》。

　　 二、《實施細(xì)則》總體思路、基本框架和主要內(nèi)容

　　 （一）總體思路

　　 按照“一個核心、三個統(tǒng)一、五個創(chuàng)新、三個聯(lián)動”思路，以提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率為核心，實現(xiàn)實施路徑、項目庫、監(jiān)管服務(wù)的三個政策統(tǒng)一，推進(jìn)實施流程、資金保障、監(jiān)管服務(wù)、PPP模式、項目運作的五個機(jī)制創(chuàng)新，推動社會資本、金融機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)的三個要素聯(lián)動，建立健全PPP政策框架體系和制度規(guī)范，研究細(xì)化PPP項目具體實施路徑，在重點領(lǐng)域積極創(chuàng)新PPP模式，推進(jìn)一批高質(zhì)量高水平的PPP示范項目，為全國規(guī)范有序推進(jìn)PPP工作打造深圳標(biāo)桿、深圳樣板。

　　 （二）基本框架和主要內(nèi)容

　　 《實施細(xì)則》共計九章五十條。依次為：第一章總則，第二章綜合信息管理系統(tǒng)建設(shè)，第三章項目儲備，第四章項目論證，第五章社會資本方選擇，第六章項目執(zhí)行，第七章項目移交，第八章支持保障，第九章附則。

　　 第一章總則，主要梳理上位系列政策文件，界定PPP項目的概念，實施范圍和PPP項目適用范圍，PPP項目類型和實施方式。以及實施PPP項目的頂層設(shè)計框架和職能部門的職責(zé)分工，包括建立PPP項目聯(lián)系會議制度和PPP中心，并在聯(lián)席會議中規(guī)定參與的機(jī)構(gòu)和部門。

　　 第二章綜合信息管理系統(tǒng)建設(shè)，主要介紹PPP綜合信息管理系統(tǒng)的總體設(shè)計和模塊構(gòu)成。用五個條目介紹PPP項目庫、PPP專家?guī)?、PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫、PPP金融機(jī)構(gòu)庫、PPP社會資本方庫的具體屬性和相關(guān)功能。

　　 第三章至第七章，主要對PPP項目的全流程各個環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化。分項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執(zhí)行、項目移交共五個階段，對項目發(fā)起、識別篩選、實施機(jī)構(gòu)及出資人代表確定、年度實施計劃編制及審定、實施方案編制及審查、合同起草、招標(biāo)方案編制、合同確認(rèn)談判、合同簽署、項目公司組建及融資、項目報批報建管理、建設(shè)運營績效評價評估、項目移交及后評價等多個環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

　　 第八章支持保障，主要從PPP項目的土地政策、財政政策、金融政策和價格政策等方面提出相應(yīng)的配套措施，積極促進(jìn)和穩(wěn)妥保障PPP項目的規(guī)范健康發(fā)展。

　　 第九章附則，主要對實施細(xì)則中的爭議事項、違約責(zé)任，區(qū)級項目具體執(zhí)行，實施細(xì)則的解釋權(quán)、有效期等附屬性內(nèi)容進(jìn)行說明。

　　 三、《實施細(xì)則》機(jī)制體制創(chuàng)新

　　 《實施細(xì)則》創(chuàng)新性提出了“三個統(tǒng)一”、“五個創(chuàng)新”和“三個聯(lián)動”的實施框架，確保PPP項目的全流程的良好運行。

　　 （一）政策統(tǒng)一

　　 一是實施路徑統(tǒng)一?！秾嵤┘?xì)則》融合了國家發(fā)展改革委關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和財政部關(guān)于公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目操作流程要點和精神，將項目分為儲備、論證、社會資本選擇、執(zhí)行、移交五個階段，統(tǒng)一規(guī)范項目實施路徑。

　　 二是項目庫統(tǒng)一。《實施細(xì)則》融合了國家發(fā)展改革委和財政部各自PPP項目庫的運行規(guī)則，結(jié)合深圳實際建立全市統(tǒng)一項目庫，并與兩個國家?guī)熳龊勉暯印?/p>

　　 三是監(jiān)管服務(wù)統(tǒng)一?！秾嵤┘?xì)則》進(jìn)一步明確深圳市政府和社會資本合作（PPP）事務(wù)中心根據(jù)項目合同約定，協(xié)助政府部門定期開展項目建設(shè)運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等內(nèi)容開展經(jīng)濟(jì)學(xué)、效率性、效果性、公平性等方面的綜合績效評價和中期評估，推動項目績效目標(biāo)順利完成?！?/p>

　　 （二）體制創(chuàng)新

　　 一是實施流程創(chuàng)新?！秾嵤┘?xì)則》結(jié)合國家PPP流程有關(guān)規(guī)定和深圳市投資項目管理體制實際情況，明確涉及運營財政補(bǔ)貼和政府付費項目，需開展物有所值評價和財政承受能力論證，并以專章分析的形式納入PPP實施方案一并審查，進(jìn)一步簡化審批程序；明確納入深圳市年度重大項目計劃的PPP項目實施方案的審查，建立聯(lián)評聯(lián)審的機(jī)制，各相關(guān)審批部門出具意見后報聯(lián)席會議審定，進(jìn)一步強(qiáng)化各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高工作效率。

　　 二是資金保障創(chuàng)新。《實施細(xì)則》將PPP項目按合作模式分類，對采用財政資金直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助及貼息方式的政府投資項目，納入政府投資項目三年滾動計劃和年度政府投資項目計劃管理；對涉及運營財政補(bǔ)貼和政府付費項目，納入中長期財政規(guī)劃和年度財政預(yù)算管理，充分保障各類項目財政資金投入。

　　 三是監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新?！秾嵤┘?xì)則》明確建立全市統(tǒng)一的PPP綜合信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建PPP數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)PPP項目前期論證、社會資本選擇、建設(shè)運營績效評價評估、項目移交等階段的全生命周期監(jiān)管服務(wù)、風(fēng)險預(yù)警與防控、信息公開與共享等服務(wù)。

　　 四是PPP模式創(chuàng)新。《實施細(xì)則》鼓勵結(jié)合深圳實際創(chuàng)新合作模式，在傳統(tǒng)BOT、TOT普通模式外，鼓勵積極探索“非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目”和“經(jīng)營性項目”捆綁運作，鼓勵創(chuàng)新挖掘項目商業(yè)價值積極盤活存量資產(chǎn)，真正發(fā)揮各方優(yōu)勢資源，創(chuàng)新形成可復(fù)制、可推廣的模式。

　　 五是項目運作創(chuàng)新?！秾嵤┘?xì)則》規(guī)定PPP項目均需成立項目公司，引導(dǎo)社會各方聚焦項目公司、聚焦項目未來持續(xù)運營及長期合作關(guān)系，發(fā)揮項目公司在要素資源整合與統(tǒng)籌能力，建立現(xiàn)代化項目治理結(jié)構(gòu)，保障項目健康運作。同時，《實施細(xì)則》鼓勵民間資本以控股、組建投標(biāo)聯(lián)合體、成立混合所有制、成立或參與投資基金等多種方式參與PPP項目，充分調(diào)動民間資本活力和創(chuàng)造力，推動體制機(jī)制改革創(chuàng)新，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用

　　 （三）要素聯(lián)動

　　 一是社會資本聯(lián)動。《實施細(xì)則》明確建立社會資本方庫，收集和管理社會資本方的信息，積累儲備有實力、有意愿參與PPP項目建設(shè)運營、具有基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施行業(yè)開發(fā)建設(shè)運營資質(zhì)、建設(shè)運營管理規(guī)范的國內(nèi)外專業(yè)機(jī)構(gòu)，并通過項目推介會、工商聯(lián)及行業(yè)協(xié)會對接會等多種方式，實現(xiàn)PPP項目與社會資本對接聯(lián)動。

　　 二是金融機(jī)構(gòu)聯(lián)動?！秾嵤┘?xì)則》明確建立金融機(jī)構(gòu)庫，收集和管理參與PPP項目的銀行、證券、保險、基金等金融機(jī)構(gòu)信息，為項目提供多樣化金融產(chǎn)品及綜合金融服務(wù)支持高效聯(lián)動。

　　 三是咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)動?！秾嵤┘?xì)則》明確建立咨詢機(jī)構(gòu)庫，收集和管理咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息，搭建PPP項目與咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系平臺，為項目提供包括咨詢、造價、評估、評價、法律等相關(guān)智力支持服務(wù)。

　　 四、《實施細(xì)則》目的和意義

　　 PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，對全社會產(chǎn)生了深刻影響?；A(chǔ)設(shè)施作為現(xiàn)代城市化和社會運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要切入口。深圳作為改革開放的前沿陣地，此時就PPP的實施問題進(jìn)行相關(guān)制度上的規(guī)定，推廣PPP模式創(chuàng)新對于加快深圳進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展具有重要意義?！?/p>

　　 《實施細(xì)則》旨在吸收國家相關(guān)文件精神基礎(chǔ)上，結(jié)合深圳具體情況，進(jìn)行具有自身特色的相關(guān)制度設(shè)計，更好地構(gòu)建一個科學(xué)、系統(tǒng)的制度。一方面，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域通過PPP模式吸引社會資本尤其是民間資本參與，在更好發(fā)揮政府作用的同時，為深圳充裕的民間資本、社會資金創(chuàng)造市場發(fā)展空間，使市場主體在市場體系中更好地發(fā)揮其優(yōu)勢和創(chuàng)造力，使社會公眾得到更高質(zhì)量的公共工程和公共服務(wù)的有效供給；另一方面，通過進(jìn)一步明確界定實施方式、規(guī)范好各類項目庫的條件、建立綜合信息管理系統(tǒng)的功能，從項目儲備、項目論證、社會資本方選擇、項目執(zhí)行、項目移交都做出詳實的規(guī)定，能夠用于指導(dǎo)實際工作，有利于工作的系統(tǒng)、科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)推進(jìn)，促使各參與方更加注重規(guī)范運作和項目管理，有利于防范和控制風(fēng)險，增強(qiáng)市場信心，促進(jìn)深圳市PPP事業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展。

　　 五、下階段工作安排

　　 深圳市發(fā)展和改革委員會、財政委員會將會同有關(guān)部門，切實抓好《實施細(xì)則》的組織實施工作。

　　 （一）做好《實施細(xì)則》的宣傳解讀和貫徹落實。通過多種方式加強(qiáng)對《實施細(xì)則》的宣傳解讀，使各地區(qū)、各部門盡快了解和掌握主要內(nèi)容，將要求落實到實際工作中來，加快推進(jìn)深圳市PPP項目建設(shè)。

　　 （二）做好綜合信息管理系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)。加快全市統(tǒng)一的PPP綜合信息管理系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，實現(xiàn)PPP項目全生命周期監(jiān)管服務(wù)、風(fēng)險預(yù)警與防控、信息公開與共享等功能，包括PPP項目庫、PPP專家?guī)臁PP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫、PPP金融機(jī)構(gòu)庫、PPP社會資本方庫、PPP資料庫等。

　　 （三）做好項目發(fā)起與儲備及其篩選。按照《實施細(xì)則》要求，做好項目發(fā)起和儲備及其篩選，按要求納入PPP綜合信息管理系統(tǒng)，完善項目相關(guān)信息，并按程序要求開展項目后續(xù)工作。

　　 （四）及時總結(jié)和推廣示范。為規(guī)范推廣運用PPP模式，形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，深圳市發(fā)展和改革委員會、財政委員會將及時總結(jié)，對PPP執(zhí)行項目進(jìn)行篩選評比，確定示范項目，推廣先進(jìn)的經(jīng)驗做法，充分發(fā)揮示范效應(yīng)。

　　 作者：深圳市發(fā)展和改革委員會

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