PPP模式：邊破邊立

發(fā)布日期：2015-12-03來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 自PPP 模式引入中國后，設(shè)計、建造、融資、運營、維護(hù)等各環(huán)節(jié)得到通盤考慮，通過風(fēng)險和相應(yīng)職能的合理分配，公共部門與私人部門各盡其能，最終，公共部門降低了成本，公眾享受了更多高水平的服務(wù)，私人部門獲得了合理的利潤。PPP項目的實施，短期內(nèi)通過擴(kuò)大投資提振了總需求，中長期則通過改善總供給提高了潛在生產(chǎn)率，其效用日益凸顯。

　　 浙江省金融學(xué)會舉辦2015年第二期浙江金融沙龍，浙江省金融學(xué)會副會長、中國人民銀行杭州中心支行副巡視員郭安娜、中國人民銀行金融研究所綜合部主任伍旭川等與60多位會員單位代表分享了自己對PPP融資的見解。政策制定方、傳統(tǒng)國有銀行、政策性銀行、相關(guān)機構(gòu)等齊聚一堂，針對PPP融資模式相關(guān)問題各抒己見。

　　 　　中國人民銀行金融研究所綜合部主任伍旭川“ 項目要求與投資特性間仍存矛盾”

　　 發(fā)展PPP融資模式符合十八屆三中全會的改革方向，是對處理好政府和市場的關(guān)系，建立透明、規(guī)范的城市建設(shè)投融資體制的有益實踐。發(fā)展PPP融資模式具有重大的現(xiàn)實意義，不僅有助于疏解地方政府債務(wù)壓力，而且能夠改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，并藉此倒逼政府職能轉(zhuǎn)變以及相關(guān)制度體系變革。從寬泛的定義來看，當(dāng)前PPP運作模式包括BOT(建設(shè)-運營-移交)、BT(建設(shè)-移交)、BOO(建設(shè)-運營-擁有)、 BOOT(建設(shè)-擁有-運營-移交)、ROT(重構(gòu)-運營-移交)等多種模式，其選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等決定。

　　 然而，當(dāng)前我國發(fā)展PPP的難點在于PPP項目的投資要求與社會資本的投資特性之間存在矛盾。在具體實施過程中，主要表現(xiàn)為以下問題：一是未形成統(tǒng)一的PPP法律法規(guī)體系;二是牽頭管理部門有待明確;三是存在一定的政府信用風(fēng)險，影響社會資本介入的意愿;四是項目預(yù)期收益率較低，難以吸引社會資本;五是缺乏靈活的退出機制，影響社會資本的積極性;六是金融機構(gòu)面對PPP項目，存在好項目不缺錢、差項目不敢給錢的問題。

　　 　　胡向敏浙江省發(fā)改委投資處副處長 “ 要兼顧投資能力和運營能力”

　　 針對PPP項目，省發(fā)改委的著力點應(yīng)該在推動特許經(jīng)營上，要做好統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)：一是加強政策研究和制定，目前省級層面正在抓緊制定實施意見，鼓勵創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制，鼓勵社會投資，規(guī)范PPP實施方式，對于采用BT模式融資建設(shè)的項目，明確是債務(wù)性融資，不是股權(quán)性融資，不屬于PPP項目范疇;二是加強項目庫建設(shè)和推進(jìn)實施，在國家發(fā)改委首批PPP項目推進(jìn)庫中，浙江27個項目總投資1680 億，投資額位居全國第二，目前已有12個項目開工建設(shè)，同時統(tǒng)籌推進(jìn)省級、地市級PPP項目庫建設(shè)。

　　 當(dāng)前，發(fā)展PPP模式要注意以下幾個問題：一是發(fā)展空間問題，從國外來看，PPP模式在公共投資的占比最高也不超過15%(我國現(xiàn)為1%左右)，同時PPP項目有一定的適用范圍，國家發(fā)改委提出了八大領(lǐng)域、22個方向，但現(xiàn)實是地方政府好的項目不愿意推出來，推出的都是沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流或者政府采購服務(wù)資金有問題的項目;二是投資主體范圍問題，對于社會資本而言，不僅要有投資能力，還要有專業(yè)的運營能力，從而實現(xiàn)專業(yè)化、社會化的運營方向; 三是工作機制問題，目前發(fā)改和財政在PPP推進(jìn)過程中各為其政，工作職責(zé)和邊界不清晰，建議加強部門合作，明晰各自職責(zé)分工，發(fā)揮各自的優(yōu)勢和特長。

　　 　　浙江省財政廳金融處副處長洪小然“ 不斷完善配套服務(wù)”

　　 PPP融資模式能夠解決浙江公共服務(wù)平臺服務(wù)有限、產(chǎn)品供給效率不佳的問題，能夠更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，減輕政府負(fù)擔(dān)，同時浙江市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、民營資本很多，PPP有較好的發(fā)展環(huán)境。省財政廳在推動PPP模式發(fā)展方面做了一系列的努力。

　　 在制度建設(shè)方面，陸續(xù)推出了相關(guān)文件，明確推廣應(yīng)用PPP模式的基本原則和主要任務(wù)，規(guī)范PPP模式的操作流程，完善相關(guān)政策;在宣傳、培訓(xùn)工作方面，組織開展專題培訓(xùn)和研討，宣傳PPP理念，推廣PPP模式，并聯(lián)合專業(yè)投資咨詢機構(gòu)為PPP項目提供專業(yè)指導(dǎo);在推動示范項目建設(shè)方面，力促形成可推廣、可復(fù)制的示范案例，規(guī)范政府模式;在完善整治方面，推出PPP獎勵和補助資金措施，并按照PPP項目規(guī)定享受稅收政策優(yōu)惠和行政事業(yè)性收費減免政策，享受與政府投資項目同等的財政扶持政策等。此外，還建立了基礎(chǔ)設(shè)施投資基金及PPP項目咨詢服務(wù)庫，更好地服務(wù)于PPP模式的發(fā)展。

　　 國家開發(fā)銀行浙江省分行規(guī)劃發(fā)展處副處長盛力行“ 需提高民企參與積極性”

　　 當(dāng)前PPP模式的發(fā)展進(jìn)程較慢，大部分民營企業(yè)還處于觀望狀態(tài)，投資主體更多地集中在國有企業(yè)和央企，這有悖于發(fā)展PPP模式的初衷。主要原因是，一方面民營企業(yè)偏重于建設(shè)，缺乏專業(yè)的運營能力，同時PPP項目運營時間較長，與民營企業(yè)的生命周期不匹配;另一方面政府推出的項目基本上還是偏向于沒有現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流不足的項目，與投資主體的利益訴求不匹配。

　　 通過對國內(nèi)外PPP模式相關(guān)案例的分析，我認(rèn)為，PPP項目的選擇要根據(jù)PPP項目設(shè)計的規(guī)律，有重點、循序漸進(jìn)地推出，不能一哄而上;PPP 模式前期設(shè)計方案過程中，要與參與的利益方充分溝通;需要設(shè)計項目預(yù)期風(fēng)險，一定年限后需對某些風(fēng)險進(jìn)行重新評估，并重新調(diào)整個別條款;需要設(shè)計社會主體退出機制。

　　 中國工商銀行浙江省分行公司業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理李欣“ 優(yōu)選項目和投資方”

　　 從工行自身項目運營角度來看，PPP項目營銷主要有優(yōu)選項目、優(yōu)選區(qū)域及優(yōu)選合作伙伴三個原則，即選擇對當(dāng)?shù)叵鄬^重要的基礎(chǔ)設(shè)施項目，選擇地方財政能力較強的區(qū)域，選擇國企、央企、上市民企等比較穩(wěn)定的社會投資方。

　　 同時，在具體的實施過程中，PPP模式也遇到了一些困難：一是PPP的政策設(shè)計和現(xiàn)實需求之間存在差異，導(dǎo)致PPP項目難以落地;二是項目流程過長，項目實效性難以保證;三是項目收益率偏低，社會資本參與程度不高;四是尚未建立合理的社會資本退出機制。

　　 中國建設(shè)銀行浙江省分行公司業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理吳檣“ 管理和退出機制亟待完善”

　　 PPP項目的推出在國家層面是為了改變政府融資方式，改進(jìn)政府購買服務(wù)，但從地方來看，就是解決眼前投資缺錢的問題，這導(dǎo)致了項目推進(jìn)效果不理想。要進(jìn)一步推進(jìn)PPP項目，特許經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一的管理機制和管理辦法還有待明確，社會資本退出機制還有待建立，長期資本的引入也是一個關(guān)鍵點。

　　 萬向信托有限公司信托業(yè)務(wù)二部高級經(jīng)理謝云“ 機構(gòu)觀念需要轉(zhuǎn)變”

　　 基于PPP模式的轉(zhuǎn)型基金是未來萬向信托發(fā)展的主要方向。目前，萬向信托基于水務(wù)、農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)基金的前期平臺已初步搭建，但在實質(zhì)推進(jìn)過程中遇到了一些問題：一是主要負(fù)責(zé)投融資、資金管理的財政部門和主要負(fù)責(zé)具體項目監(jiān)督管理的建設(shè)部門意見不太統(tǒng)一，具體問題較多;二是融資觀念上需要轉(zhuǎn)變，信托公司需要適應(yīng)從短期的債權(quán)融資變成中長期的股權(quán)融資的模式轉(zhuǎn)變;三是產(chǎn)業(yè)觀念上需要轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)方往往以建設(shè)見長，不愿意參與運營，同時PPP項目涉及責(zé)任主體較多，利益協(xié)調(diào)難，溝通成本較高。

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