從廣西玉湛高速公路案例看PPP實(shí)踐創(chuàng)新做法

發(fā)布日期：2018-05-02來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP模式的本質(zhì)是引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量水平。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“放管服”改革背景下，推廣PPP模式促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變觀念和職能，從“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;監(jiān)管者”、“合作者”。回顧PPP模式正式推廣的四年來，各地實(shí)踐PPP模式取得了顯著成效，但也不乏一些地方政府仍將PPP簡(jiǎn)單的當(dāng)做一項(xiàng)融資工具，用過去傳統(tǒng)工程招標(biāo)思路招社會(huì)資本等。

　　 筆者多年來持續(xù)跟蹤各地交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目實(shí)踐做法，2018年初赴廣西玉林調(diào)研學(xué)習(xí)廣西玉湛高速公路項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目在實(shí)踐做法上有其獨(dú)特的亮點(diǎn)，包括：政府鎖定補(bǔ)貼總額、減少財(cái)政壓力；政府放松管制、給企業(yè)創(chuàng)新留下足夠空間；政府勇于承認(rèn)“錯(cuò)誤”、讓社會(huì)資本參與工可修編；充分發(fā)揮社會(huì)資本專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化設(shè)計(jì)的深度和精度，并讓社會(huì)資本參與征地拆遷工作等。這些創(chuàng)新做法非常值得在交通運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)及其他行業(yè)宣傳推廣。

　　 一、項(xiàng)目背景

　　 玉林至湛江高速公路（廣西段）項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱“玉湛高速（廣西段）”）地處廣西東南部，路線總體走向?yàn)槟媳毕?，連接玉林、湛江兩市。隨著“泛珠三角經(jīng)濟(jì)帶”和“中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)”的加快發(fā)展，以及國家實(shí)施建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的發(fā)展戰(zhàn)略，玉林、湛江兩市經(jīng)濟(jì)交流更加密切，特別是在海洋產(chǎn)業(yè)、臨港產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)物流業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品資源加工業(yè)、制造業(yè)等方面全方位合作。但長(zhǎng)期以來，由于沒有高等級(jí)公路網(wǎng)，尤其是高速公路網(wǎng)的銜接，兩地集疏運(yùn)通道不暢，迫切需要建設(shè)玉林至湛江高速公路，打通玉林市又一出海省際通道，加速推進(jìn)玉林市成為我國西南地區(qū)協(xié)同發(fā)展、面向東盟深入開放開發(fā)的戰(zhàn)略支點(diǎn)城市。

　　 2015年1月，玉林湛江兩市政府簽訂《玉湛高速公路線路走向初步確認(rèn)書》；2015年上半年，廣東省啟動(dòng)玉湛高速公路（廣東段）工可報(bào)告編制工作；2015年10月，玉林市交通運(yùn)輸局啟動(dòng)玉湛高速公路（廣西段）工可報(bào)告編制工作；2016年2月，廣東廣西兩省(區(qū))交通運(yùn)輸廳簽訂《玉湛高速公路粵桂兩?。▍^(qū)）接線協(xié)議》，明確玉湛高速公路廣西段和廣東段同步建設(shè)、同步建成、同步通車。廣東省先行開展了廣東段建設(shè)，計(jì)劃于2019年底建成通車（廣東玉湛實(shí)際實(shí)施時(shí)間較廣西玉湛要晚）。玉林市委市政府在玉湛高速（廣西段）尚未列入廣西高速公路網(wǎng)規(guī)劃等諸多壓力下，通過多次向自治區(qū)人民政府請(qǐng)示匯報(bào)，于2016年1月獲得自治區(qū)政府批復(fù)，同意玉湛高速（廣西段）視同列入廣西高速公路網(wǎng)規(guī)劃項(xiàng)目，按經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)實(shí)施，由玉林市政府負(fù)責(zé)進(jìn)行招商。2016年5月，自治區(qū)人民政府同意玉湛高速（廣西段）享受縣縣通補(bǔ)助支持政策5億元。

　　 二、項(xiàng)目基本概況

　　 玉湛高速（廣西段）項(xiàng)目概算批復(fù)70.16億元，其中建安費(fèi)51.9億元。主線全長(zhǎng)為74.674公里，主線采用雙向四車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)速度為120公里/小時(shí)，路基寬26.5米。全線共設(shè)橋梁57座，其中大橋45座，中橋12座，橋隧占比15.38%。五條連接線共長(zhǎng)8.555公里。

　　 項(xiàng)目采用“BOT+政府補(bǔ)貼”模式實(shí)施。其中，建設(shè)期政府給予社會(huì)資本自治區(qū)縣縣通補(bǔ)助資金5億元，該補(bǔ)助資金優(yōu)先用于征地拆遷工作，由廣西財(cái)政廳在建設(shè)期分批支付；運(yùn)營(yíng)期市本級(jí)提供財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼資金(補(bǔ)貼資金參與績(jī)效考核，最多不超過3.17億元)。項(xiàng)目合作期限為34年，其中建設(shè)期4年，運(yùn)營(yíng)期30年。項(xiàng)目資本金為總投資20%，由社會(huì)資本出資；總投資80%由項(xiàng)目公司通過銀行貸款等方式融資籌措。

　　 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)玉林市交通運(yùn)輸局秉承公平、公正、公開的原則通過公開招標(biāo)方式，于2016年7月確定中國交通建設(shè)股份有限公司（簡(jiǎn)稱“中國交建”）為投資人，由中國交建與玉林市交通運(yùn)輸局簽訂投資協(xié)議。投資協(xié)議約定，中交第一航務(wù)工程局有限公司、中交第二公路勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司聯(lián)合組建項(xiàng)目公司，政府方不持股、不參與經(jīng)營(yíng)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。

　　 三、項(xiàng)目實(shí)施五大亮點(diǎn)　

　　 通過梳理分析本項(xiàng)目實(shí)施情況，總結(jié)出本項(xiàng)目共有五大亮點(diǎn)值得其他項(xiàng)目借鑒參考。

　　 （一）政府鎖定補(bǔ)貼總額，減輕財(cái)政支出壓力

　　 該項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，政府方主張不持股、亦不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期虧損,也不承擔(dān)建設(shè)期融資風(fēng)險(xiǎn)。除了自治區(qū)財(cái)政給予玉林市“縣縣通高速”5億元補(bǔ)助資金用于建設(shè)期對(duì)社會(huì)資本補(bǔ)助支持外，運(yùn)營(yíng)期間給予社會(huì)資本方缺口補(bǔ)貼，但是對(duì)補(bǔ)貼總額進(jìn)行了控制，鎖定累計(jì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額度不超過3.17億元，大大減輕財(cái)政壓力。同時(shí)，政府方不保底車流量，降低運(yùn)營(yíng)期間政府支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；通過設(shè)計(jì)超額利益分成的機(jī)制，避免社會(huì)投資人獲得過多超額收益，充分體現(xiàn)PPP模式利益共享的原則。

　　 （二）政府放松管制、給企業(yè)創(chuàng)新留下足夠空間　

　　 該項(xiàng)目政府方在實(shí)施方案設(shè)計(jì)階段，堅(jiān)持放松監(jiān)管、減少干預(yù)的原則；在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段，堅(jiān)持不持股、不經(jīng)營(yíng)的原則；將自身定位為僅作監(jiān)督者和合作者，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與。具體包括：賦予社會(huì)資本充分的權(quán)利，給企業(yè)創(chuàng)新留下足夠空間，包括參與工可修編、深度開展設(shè)計(jì)、充分賦予項(xiàng)目公司建設(shè)法人地位等。這符合PPP模式讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”,充分體現(xiàn)各方合作共贏、提高效率的本質(zhì)精神，也符合政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品應(yīng)體現(xiàn)公益性的原則，提高項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。這為項(xiàng)目順利實(shí)施推進(jìn)奠定了良好的軟環(huán)境?！?/p>

　　 （三）政府勇于承認(rèn)“錯(cuò)誤”、讓社會(huì)資本參與工可修編

　　 社會(huì)資本中國交建中標(biāo)后，就對(duì)工可報(bào)告再次進(jìn)行了詳細(xì)評(píng)估和核查，提出工可報(bào)告中的估算有遺漏項(xiàng)，包括不良地質(zhì)路段尚未考慮充分、部分路線走向設(shè)計(jì)欠合理、營(yíng)改增政策估算不準(zhǔn)確等問題。這些問題如果不在工可階段解決將會(huì)加大項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施難度。對(duì)此，中國交建與市人民政府、交通運(yùn)輸局進(jìn)行充分溝通，組織專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行深入調(diào)研，提出工可修編調(diào)整方案，對(duì)局部線路走向進(jìn)行合理優(yōu)化。包括：避開了較大規(guī)模的高壓線走廊、大型廠房養(yǎng)殖場(chǎng)，繞避了飲用水源保護(hù)區(qū)及礦產(chǎn)資源區(qū)等；對(duì)原工可線路起點(diǎn)的調(diào)整，避免了對(duì)既有互通的拆除重建，減小了社會(huì)影響，降低了工程造價(jià)，同時(shí)為玉林市新增一條南下高速公路的入口通道，更有利于城市綜合發(fā)展。市政府勇于承認(rèn)“錯(cuò)誤”，充分吸納中國交建提出的合理合規(guī)的工可調(diào)整方案，將投資估算金額上調(diào)6億元。這為后續(xù)項(xiàng)目核準(zhǔn)、設(shè)計(jì)等后續(xù)前期工作的開展以及項(xiàng)目實(shí)施開了一個(gè)好頭。

　　 （四）充分發(fā)揮社會(huì)資本專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化設(shè)計(jì)的深度和精度

　　 該項(xiàng)目作為一條通江達(dá)海的民生之路，政府和當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)項(xiàng)目的建設(shè)期望高。項(xiàng)目工作時(shí)間緊、任務(wù)重，倒排工期要求3個(gè)月內(nèi)完成初步設(shè)計(jì)、3個(gè)月內(nèi)完成施工圖設(shè)計(jì)。社會(huì)資本中國交建積極履行承諾，克服廣西地區(qū)夏季炎熱多雨的氣候影響和原始資料缺乏等困難，樹立精細(xì)化設(shè)計(jì)理念，認(rèn)真貫徹交通運(yùn)輸部關(guān)于綠色公路、品質(zhì)工程、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)等有關(guān)文件精神，消化吸收地方政府提出的意見和建議，派駐強(qiáng)有力的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)開展工作。

　　 初步設(shè)計(jì)階段，中國交建就要求設(shè)計(jì)單位對(duì)沿線地形、地貌、人文社會(huì)環(huán)境以及沿線重要控制性構(gòu)筑物等進(jìn)行深度調(diào)查，初測(cè)初勘工作做足做細(xì)；施工圖設(shè)計(jì)階段，針對(duì)重大方案邀請(qǐng)多方專家多開專題會(huì)，保證設(shè)計(jì)方案合理可行。設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)與征地拆遷充分結(jié)合，分批次出版完成項(xiàng)目用地圖，保證了征拆工作穩(wěn)步順利實(shí)施。設(shè)計(jì)過程中，充分利用地形，運(yùn)用技術(shù)指標(biāo)，合理避繞了沿線主要村莊、祠堂、水庫、高壓走廊、不良地質(zhì)等重要控制點(diǎn)，橋隧比由18.47%降至15.38%，預(yù)算建安費(fèi)共降低3853萬元。項(xiàng)目業(yè)主在政府方的大力支持下，通過充分發(fā)揮在高速公路領(lǐng)域的設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)，最終2個(gè)月完成初步設(shè)計(jì)、2個(gè)月完成施工圖設(shè)計(jì)，創(chuàng)造了“玉湛速度”。

　　 高效優(yōu)質(zhì)的設(shè)計(jì)工作為項(xiàng)目后續(xù)順利實(shí)施提供基礎(chǔ)保障。政府與社會(huì)資本雙方合作過程中“少了算計(jì)、多了實(shí)在，少了套路、多了真誠”，互相建立了更為深厚的信任關(guān)系，這有助于項(xiàng)目增速推進(jìn)。

　　 （五）讓社會(huì)資本參與征地拆遷工作中來，發(fā)揮溝通、技術(shù)和資金保障等優(yōu)勢(shì)

　　 玉湛高速征地拆遷工作由政府組織牽頭、社會(huì)資本參與。征地拆遷費(fèi)用納入總投資，具體以批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算為準(zhǔn)，包干使用，由項(xiàng)目公司支付，超出部分由政府承擔(dān)。該項(xiàng)目需征地8000多畝，征地拆遷干擾因素多、時(shí)間緊、難度大。對(duì)此，市政府專門印發(fā)項(xiàng)目征地工作方案，多次召開協(xié)調(diào)會(huì)議解決相關(guān)問題，并請(qǐng)社會(huì)資本參與到實(shí)際征遷工作中來，充分發(fā)揮企業(yè)在溝通、技術(shù)和資金保障等優(yōu)勢(shì)。

　　 社會(huì)資本中國交建為加快征地工作，講究實(shí)效，劃清項(xiàng)目公司內(nèi)部各方工作界面和職能。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)與市（縣）政府緊密配合，監(jiān)督全線征地拆遷及三電遷改工作；項(xiàng)目經(jīng)理部負(fù)責(zé)與縣、鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門對(duì)接，組織、協(xié)調(diào)全線的建設(shè)協(xié)調(diào)、征地拆遷及三電遷改工作；工區(qū)負(fù)責(zé)與有關(guān)地方政府及授權(quán)主管部門對(duì)接，全面配合地方政府實(shí)施征地拆遷相關(guān)工作。項(xiàng)目公司分別走訪項(xiàng)目設(shè)計(jì)的市、縣、鎮(zhèn)政府及村委，加強(qiáng)溝通，為征拆工作的開展創(chuàng)造了良好的先行條件。

　　 在征地拆遷工作中，中國交建引入“大數(shù)據(jù)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新思路，采用自主研發(fā)、獲得國家版權(quán)的征地拆遷管理軟件，使征遷工作更加數(shù)字化、直觀化，實(shí)現(xiàn)全過程量的絕對(duì)控制和價(jià)的零誤差，確保了征地拆遷公平公正。另外，原計(jì)劃本項(xiàng)目省級(jí)縣縣通高速補(bǔ)助資金5億元優(yōu)先用于征地拆遷，但因資金下達(dá)較晚，中國交建先行墊資、給予資金保障，及時(shí)支付征地拆遷補(bǔ)償款，保障了被征拆單位和個(gè)人利益。為確保資金依法依規(guī)使用，項(xiàng)目公司與市縣征遷指揮部、銀行簽訂資金監(jiān)管協(xié)議，審批支付流程精簡(jiǎn)化管理，全程網(wǎng)上操作，提高工作效率，減少征拆工作中的爭(zhēng)議，促進(jìn)了征拆工作和諧順利進(jìn)行?！?/p>

　　 通過各方積極協(xié)調(diào)、高效配合和努力，最終本項(xiàng)目?jī)H耗時(shí)3個(gè)月就完成8000多畝征地拆遷工作，并突破項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用未超概算的記錄，這在全國較為鮮見。該項(xiàng)目已入選廣西PPP項(xiàng)目典型案例，獲得自治區(qū)和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度贊揚(yáng)?！?/p>

　　 　　 四、寄語

　　 我國PPP已進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，各地政府和交通運(yùn)輸部門應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變理念，充分借鑒典型案例的成功做法，借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)力量，做真正的、規(guī)范的PPP，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和政府合理規(guī)制手段，提高交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和服務(wù)水平，為PPP發(fā)展注入持久的動(dòng)力和活力。

　　 作者簡(jiǎn)介：

　　 翁燕珍，交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心、交通財(cái)政與金融研究中心財(cái)政金融（PPP）研究室副主任、副研究員、博士?！?/p>

　　 熊才啟，交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心、交通財(cái)政與金融研究中心研究員，享受國務(wù)院特殊津貼專家。

　　 劉強(qiáng)，廣西壯族自治區(qū)玉林市交通運(yùn)輸局規(guī)劃科。

　　 （感謝玉林市交通運(yùn)輸局、廣西中交玉湛高速公路發(fā)展有限公司相關(guān)同志與調(diào)研組座談交流、并提供相關(guān)材料。）

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