沒(méi)有政府付費(fèi)，何來(lái)PPP？

發(fā)布日期：2018-03-01來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 面清單管理，這是首個(gè)省級(jí)PPP負(fù)面清單管理。據(jù)稱，北京、吉林等地將采取措施規(guī)范PPP發(fā)展。

　　 湖南這一紙負(fù)面清單管理規(guī)定在PPP領(lǐng)域引起較大的關(guān)注。其中，該省PPP負(fù)面清單規(guī)定下列情形不得運(yùn)用PPP模式：

　　 1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等;2、 因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;3、 僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè);4、 采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的;5、 政府方回購(gòu)社會(huì)資本投資本金、向社會(huì)資本承諾固定收益的。

　　 引起爭(zhēng)議的主要是第3條，不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，對(duì)政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目進(jìn)行負(fù)面清單管理，相當(dāng)于一刀切式地喊停。

　　 對(duì)于湖南PPP清單管理制，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤向PPP頭條表示，一方面，真正運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目即便是純政府付費(fèi)也沒(méi)問(wèn)題，比如環(huán)境監(jiān)測(cè)PPP、環(huán)衛(wèi)PPP、垃圾焚燒PPP項(xiàng)目等，核心是有真正的運(yùn)營(yíng);另一方面，純政府付費(fèi)中沒(méi)有運(yùn)營(yíng)，但有維護(hù)的PFI類就能“搭便車(chē)”算為運(yùn)營(yíng)?其實(shí)關(guān)鍵在于維護(hù)是否有難度、績(jī)效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過(guò)關(guān)，但人民廣場(chǎng)、市政道路綠化景觀就很難符合標(biāo)準(zhǔn)。

　　 湖南省財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)PPP的負(fù)面清單管理則表示：“這與中央92號(hào)文中“不適宜采用PPP模式實(shí)施：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的;因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”等規(guī)定是一致的。”

　　 眾所周知，去年財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))簡(jiǎn)稱92號(hào)文，各地PPP模式收緊，不少項(xiàng)目正清退。

　　 濟(jì)邦咨詢張燎分析稱，湖南的文件主要是對(duì)財(cái)金92號(hào)文和財(cái)預(yù)87號(hào)文核心要求的轉(zhuǎn)達(dá)，套了一個(gè)負(fù)面清單的說(shuō)法，并無(wú)全新的規(guī)定和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，寫(xiě)文的可能不甚嚴(yán)謹(jǐn)，看文件的人有些過(guò)度解讀。

　　 目前，我國(guó)的PPP項(xiàng)目主要包括三種類型：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼等三類模式。國(guó)家PPP項(xiàng)目庫(kù)里，大量PPP項(xiàng)目都是政府付費(fèi)型項(xiàng)目，而過(guò)去評(píng)選的PPP示范項(xiàng)目很多也是完全由政府付費(fèi)型的。

　　 事實(shí)上，PPP 在我國(guó)不是什么新鮮的東西，以收費(fèi)高速公路和供水等BOT項(xiàng)目為代表的PPP已有20多年歷史，這輪PPP主要是從使用者付費(fèi)項(xiàng)目拓展到政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼的模式，使無(wú)現(xiàn)金流來(lái)源的項(xiàng)目也具備了采用PPP模式，使得PPP這種模式可以多行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用，從而有了這一輪PPP的快速發(fā)展。

　　 但是，我國(guó)PPP在快速發(fā)展過(guò)程中，也積累了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，一些不規(guī)范的PPP項(xiàng)目成為新的地方債務(wù)的來(lái)源之一。92號(hào)文之后，我國(guó)的PPP模式從大力推廣開(kāi)始全面收緊，一些地方對(duì)可能增加政府債務(wù)的項(xiàng)目一律不再采用PPP模式了，湖南對(duì)PPP政府付費(fèi)項(xiàng)目嚴(yán)管也并不是沒(méi)有來(lái)由。

　　 不過(guò)，不少行業(yè)人士認(rèn)為，這輪PPP的快速發(fā)展主要得益于政府付費(fèi)型PPP的發(fā)展，包括PPP的起源地英國(guó)的公路項(xiàng)目都是PPP的。

　　 國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平向PPP頭條表示，英國(guó)人干的PPP/ PFI項(xiàng)目基本都是政府付費(fèi)的，其甚至有的收費(fèi)高速公路PPP項(xiàng)目也搞成了政府付費(fèi)。但受2017年財(cái)政部92號(hào)文的影響，有的地方卻走向了另外一個(gè)極端，把政府付費(fèi)作為項(xiàng)目不能選擇PPP模式的主要依據(jù)，居然連運(yùn)用PPP模式應(yīng)該遵循的基本原則都拋棄了。

　　 PPP行業(yè)資深專家王強(qiáng)在行業(yè)微信群表示，這輪PPP最大的貢獻(xiàn)是政府付費(fèi)，英國(guó)就是這樣子的。但是我們只學(xué)了半吊子，風(fēng)吹草動(dòng)，自己先塌了。“沒(méi)有政府付費(fèi)，何來(lái)PPP?”

　　 發(fā)改委、財(cái)政部PPP雙庫(kù)專家連國(guó)棟認(rèn)為，現(xiàn)在政策多變，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的瘤疾沒(méi)有絲毫的悔改，幾十年了拿來(lái)主義的狀況也沒(méi)有改觀，對(duì)任何事物，或者是PPP，政策的制定者只是有選擇的選擇最有利于我的解讀，對(duì)于負(fù)面甚至是其他的影響都不在涉及;政策多變，短視性、部門(mén)性、短期性的任性政策出臺(tái)較多，而對(duì)于政策本身的、內(nèi)在的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮不足;且政策的出臺(tái)，沒(méi)有明確的執(zhí)行指導(dǎo)意見(jiàn)，導(dǎo)致任意解讀，甚至是過(guò)渡解讀的狀況比比皆是。

　　 張燎認(rèn)為，政府付費(fèi)的PPP能不能干?92號(hào)文及之前財(cái)政部分管副部長(zhǎng)史耀斌都談的很明確：可以做，但要審慎，意思是控制量和標(biāo)準(zhǔn)。有些地方政府和財(cái)政部門(mén)理解不到位，認(rèn)為政府付費(fèi)的項(xiàng)目不能做，這種誤解可能存在。但國(guó)家部委的政策標(biāo)準(zhǔn)是明確的，并沒(méi)有錯(cuò)，有些地方可能把簡(jiǎn)單的事扯復(fù)雜了。

　　 金準(zhǔn)咨詢表示，規(guī)范透明的PPP操作正是有效改善公共產(chǎn)品供給績(jī)效和防控地方債務(wù)的工具，關(guān)鍵在于真正物有所值評(píng)估的項(xiàng)目篩選和嚴(yán)格績(jī)效付費(fèi)的財(cái)政預(yù)算支出，而不是因噎廢食的僅憑項(xiàng)目是否完全由政府付費(fèi)而禁用PPP模式?！?/p>

　　 為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，有效防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，湖南省財(cái)政廳近日(2月13日)出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》(湘財(cái)債管〔2018〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱通知)，相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了政策解讀：

　　 一、《通知》出臺(tái)的背景是什么?

　　 答：《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))印發(fā)后，各地政府穩(wěn)步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，完善財(cái)政投入及管理方式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，取得了很大的成績(jī)。但個(gè)別地區(qū)利用不規(guī)范的PPP項(xiàng)目或利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資，擴(kuò)大了債務(wù)規(guī)模，增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　 黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于政府債務(wù)問(wèn)題歷來(lái)高度重視。十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn);習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀,嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,終身問(wèn)責(zé),倒查責(zé)任。2017年以來(lái)，財(cái)政部等部委密集出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)，以下簡(jiǎn)稱50號(hào)文)、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)文)、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱92號(hào)文)等系列文件，對(duì)PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等行為作了進(jìn)一步規(guī)范，嚴(yán)禁利用PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為變相舉債融資。

　　 湖南省委、省政府一直高度重視并不斷加強(qiáng)政府債務(wù)管理工作，嚴(yán)格規(guī)范違法違規(guī)舉債行為。此次湖南省財(cái)政廳經(jīng)省人民政府同意出臺(tái)《通知》，是貫徹落實(shí)十九大關(guān)于堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，是以“一看就懂、簡(jiǎn)便易行”的方式對(duì)中央50號(hào)文、87號(hào)文和92號(hào)文等相關(guān)政策文件的落實(shí)和細(xì)化，旨在嚴(yán)格“糾偏”、嚴(yán)厲“糾錯(cuò)”、嚴(yán)肅“糾風(fēng)”，保障我省PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為的規(guī)范、有序、健康發(fā)展，切實(shí)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　 二、《通知》主要內(nèi)容是什么?

　　 答：《通知》對(duì)PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)列出了負(fù)面清單，都是基于中央文件規(guī)定并結(jié)合我省實(shí)際的進(jìn)一步細(xì)化。例如：

　　 對(duì)于PPP模式，《通知》規(guī)定應(yīng)當(dāng)用于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目;并進(jìn)一步明確，對(duì)于不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、政府不負(fù)有提供義務(wù)等5種類型，不得運(yùn)用PPP模式。這與中央92號(hào)文中“不適宜采用PPP模式實(shí)施：不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的;因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的”等規(guī)定是一致的。

　　 對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，《通知》根據(jù)中央87號(hào)文，規(guī)定應(yīng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，必須堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的原則，不得在沒(méi)有落實(shí)預(yù)算資金的前提下，通過(guò)承諾付費(fèi)等方式安排社會(huì)力量和事業(yè)單位提供服務(wù)。《通知》嚴(yán)禁各級(jí)政府及其部門(mén)利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同違法違規(guī)融資，嚴(yán)禁就政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供融資擔(dān)保?！锻ㄖ愤M(jìn)一步明確，對(duì)于不屬于政府職能、財(cái)政沒(méi)有安排預(yù)算的情形等7種類型，不得采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式。

　　 《通知》最后要求各級(jí)各部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單規(guī)定，由省里組織相關(guān)部門(mén)對(duì)PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為開(kāi)展督查，對(duì)文件下發(fā)后違反負(fù)面清單規(guī)定的，責(zé)令改正并扣除政府績(jī)效考核分;對(duì)于變相舉債和違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，問(wèn)責(zé)一起，并依法依規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任。

　　 三、《通知》出臺(tái)的目的是什么?

　　 答：近年來(lái)，個(gè)別地區(qū)存在假借PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)舉債融資行為，《通知》出臺(tái)的目的正是在于規(guī)范今后我省PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看更有利于優(yōu)化我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和政府職能轉(zhuǎn)變。我們支持和鼓勵(lì)各地政府依法合規(guī)推動(dòng)PPP模式、堅(jiān)持正確的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革方向。同時(shí)我們注意新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。對(duì)于符合法律法規(guī)和政策規(guī)范的“真PPP”及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，我們支持各地政府繼續(xù)推動(dòng)和落實(shí);對(duì)于不合法不合規(guī)的“假PPP”及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，我們要求必須按照法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定切實(shí)整改。

　　 四、將一些領(lǐng)域PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目列入負(fù)面清單，對(duì)市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有什么影響?

　　 答：《通知》對(duì)于PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)設(shè)立負(fù)面清單，不是叫停PPP模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為，更不是停止市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是根據(jù)中央規(guī)定規(guī)范有序地推進(jìn)PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們一定要樹(shù)立正確的政績(jī)觀、發(fā)展觀，不能不計(jì)成本、不切實(shí)際去搞建設(shè)，而是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)保障和改善民生。對(duì)于貧困地區(qū)，我們還將繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，加大各方面資金投入力度，堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央決策部署，統(tǒng)籌打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

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