福建省村鎮(zhèn)污水治理PPP模式操作經(jīng)驗(yàn)分享

發(fā)布日期：2018-06-27來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 福建省2017年制定出臺(tái)管理辦法,明確要求農(nóng)村生活污水處理和生活垃圾處理兩個(gè)領(lǐng)域的新建項(xiàng)目必須強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式。在農(nóng)村污水處理PPP模式的應(yīng)用上，福建省很早就已開始探索。 6月14日，福建省招標(biāo)采購(gòu)集團(tuán)有限公司PPP咨詢中心總經(jīng)理/福建省閩招咨詢管理有限公司總經(jīng)理陳盛以福建省龍巖市四個(gè)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目為例，分享了福建省村鎮(zhèn)污水治理PPP模式操作經(jīng)驗(yàn)。

　　 項(xiàng)目概況

　　 福建省龍巖市四個(gè)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目總投資67200萬元，包括新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目，合作年限31年。

　　 建設(shè)內(nèi)容：將龍巖市新羅區(qū)、永定區(qū)、連城縣和武平縣等四個(gè)縣(區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁打包實(shí)施，污水處理總規(guī)模約11萬噸/日，配套管網(wǎng)總長(zhǎng)約190公里。

　　 合作內(nèi)容：將31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)通過引入社會(huì)資本進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)(優(yōu)化)、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。

　　 村鎮(zhèn)污水行業(yè)特點(diǎn)

　　 陳盛介紹，農(nóng)村污水治理行業(yè)存在幾個(gè)非常突出的特點(diǎn)，與城市污水治理有非常大的不同。

　　 首先，缺乏價(jià)格形成機(jī)制。無法將污水處理費(fèi)攤?cè)胨畠r(jià)，若收費(fèi)成本較高，收取率較低采用向村民收取，村民可承擔(dān)的污水治理費(fèi)有限。

　　 其次，管網(wǎng)優(yōu)先。配套管網(wǎng)延伸長(zhǎng)，工程量大，施工難度較大，投資額大。管網(wǎng)直接影響污水收集率，進(jìn)而影響廠區(qū)運(yùn)營(yíng)。

　　 再次，規(guī)模效益差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理量較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施分布分散，運(yùn)營(yíng)管理成本高，管理難度大。進(jìn)水水質(zhì)復(fù)雜，無法統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　 最后，缺乏運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理由下一級(jí)村鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)管理人員問題、專業(yè)技術(shù)問題、污水收集率偏低問題。因此原來農(nóng)村污水項(xiàng)目剛剛推出來的時(shí)候叫好不叫座，比較多的企業(yè)還是持觀望態(tài)度，投資還是比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。

　　 項(xiàng)目運(yùn)作模式

　　 陳盛總結(jié)，這個(gè)項(xiàng)目的最大特點(diǎn)是項(xiàng)目區(qū)位涉及四個(gè)不同隸屬的行政區(qū)域，協(xié)調(diào)和整合比較困難。因此當(dāng)時(shí)在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中，在市本級(jí)政府沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的情況下，逐個(gè)區(qū)縣政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，并且協(xié)調(diào)由各個(gè)縣市區(qū)委托市級(jí)水務(wù)公司作為政府出資人代表，通過市級(jí)水務(wù)公司開展前期工作，并且通過公開招標(biāo)方式確定社會(huì)資本之后，組建項(xiàng)目公司，由四個(gè)住建局和公司簽訂合同，按效付費(fèi)，整個(gè)項(xiàng)目公司作為整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施主體，承擔(dān)融資、建設(shè)一系列工作。

　　 項(xiàng)目主要難點(diǎn)和解決方案

　　 一、回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)。整個(gè)項(xiàng)目大量的建設(shè)成本都在管網(wǎng)部分(約占70%)，若按使用量進(jìn)行付費(fèi)，即將污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本攤?cè)胨畠r(jià)，經(jīng)測(cè)算，在污水處理費(fèi)單價(jià)為1.2元/噸情形下，預(yù)計(jì)需50~60年才能把成本收回，資金的回籠會(huì)非常慢;若運(yùn)營(yíng)期為30年，污水處理費(fèi)將高達(dá)3.5元/噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于污水處理的指導(dǎo)價(jià)。因此，本項(xiàng)目按使用量進(jìn)行付費(fèi)不切合實(shí)際。

　　 本項(xiàng)目按“基于績(jī)效考核的全生命周期可用性付費(fèi)”的模式，建設(shè)成本的回收是基于污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)的可用性付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)成本基于績(jī)效付費(fèi)。

　　 “2015年5月在經(jīng)過充分論證后，我們首次提出將運(yùn)營(yíng)成本劃分為固定運(yùn)營(yíng)成本和可變運(yùn)營(yíng)成本，固定運(yùn)營(yíng)成本是由社會(huì)資本方進(jìn)行托底，報(bào)價(jià)之后鎖定價(jià)格，才進(jìn)行保底運(yùn)營(yíng)。而可變運(yùn)營(yíng)成本包括污水處理廠的電費(fèi)、藥劑處理費(fèi)等，該部分費(fèi)用與污水處理量有關(guān)，該部分經(jīng)政府方審核確認(rèn)后支付。”陳盛分析。

　　 二、運(yùn)營(yíng)考核方案設(shè)計(jì)。在運(yùn)行績(jī)效考核上，當(dāng)時(shí)整個(gè)農(nóng)村排放沒有一個(gè)比較明確的標(biāo)準(zhǔn)，只能夠參照城鎮(zhèn)污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行要求，還有福建省自己的村鎮(zhèn)生活指南相關(guān)地方要求來設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)過程中，考慮到這個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)跟城市污水不同，不僅僅考慮出水指標(biāo)，非常關(guān)鍵的是對(duì)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行考核，因此設(shè)計(jì)了一套涵蓋全部?jī)?nèi)容的考核范圍。污水處理廠出水水質(zhì)均應(yīng)符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)和《福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理技術(shù)指南》相關(guān)要求。根據(jù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容結(jié)合農(nóng)村污水治理特點(diǎn)，本項(xiàng)目設(shè)計(jì)了基本涵蓋農(nóng)村污水處理全部?jī)?nèi)容的考核指標(biāo)，在污水收集—管網(wǎng)維護(hù)—設(shè)備管理—人員管理—運(yùn)行管理—出水水質(zhì)的過程中對(duì)農(nóng)村污水處理的全流程績(jī)效考核。運(yùn)營(yíng)考核指標(biāo)包括污水收集率、人員情況、運(yùn)行管理、管網(wǎng)管理、水質(zhì)管理、設(shè)備管理、安全管理、設(shè)備管理等等。

　　 三、項(xiàng)目體量小。在整體項(xiàng)目體量小的問題上，陳盛建議，將工程量小、分布散的項(xiàng)目捆綁打包，降低前期的交易成本，提高項(xiàng)目市場(chǎng)影響度和規(guī)模效應(yīng)。

　　 四、跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)問題。當(dāng)時(shí)財(cái)政部選取這個(gè)項(xiàng)目作為推廣項(xiàng)目，也是因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目充分考慮到跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)單位，在協(xié)調(diào)過程中形成了一套有效的跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，中間有重大事項(xiàng)的時(shí)候，由龍巖市住建局進(jìn)行協(xié)調(diào)，其他情況下由出資人代表進(jìn)行協(xié)調(diào)。

　　 陳盛介紹，2016~2018年，福建省總共推出了32個(gè)農(nóng)村污水工程包項(xiàng)目，都是采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，很多是跨縣市區(qū)。 2017年，福建省政府明確要求福建省所有的農(nóng)村污水以及生活垃圾項(xiàng)目必須強(qiáng)制采用PPP模式，2016年、2017年是福建省農(nóng)村污水PPP項(xiàng)目爆發(fā)大年，包括桑德、國(guó)禎環(huán)保、首創(chuàng)等知名企業(yè)在福建有很多落地項(xiàng)目。2018年實(shí)際上是一個(gè)農(nóng)村污水的收官年，但還有50億的市場(chǎng)有待于大家的開發(fā)和投資。

　　 項(xiàng)目亮點(diǎn)

　　 該項(xiàng)目實(shí)施之后，有許多值得借鑒的地方，產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)。

　　 亮點(diǎn)一、創(chuàng)新交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

　　 統(tǒng)一招商、捆綁實(shí)施，有利于降低交易成本，發(fā)揮規(guī)模效益，破除行業(yè)壟斷。創(chuàng)新回報(bào)機(jī)制，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本拆分為固定成本與可變成本，建設(shè)成本和固定運(yùn)營(yíng)成本由社會(huì)資本承擔(dān)，可變運(yùn)營(yíng)成本由社會(huì)資本承擔(dān)，合理分擔(dān)雙方風(fēng)險(xiǎn)。

　　 亮點(diǎn)二、付費(fèi)周期與合作期錯(cuò)配

　　 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期為30年，可用性付費(fèi)周期為10年，大大縮短項(xiàng)目的投融回收期，可滿足金融機(jī)構(gòu)的融資要求，提高項(xiàng)目可融資性。

　　 亮點(diǎn)三、可用性付費(fèi)與績(jī)效掛勾

　　 倒逼社會(huì)資本提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，將項(xiàng)目的“可用性”延伸至運(yùn)營(yíng)期，防止社會(huì)資本出現(xiàn)重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的狀況?？捎眯愿顿M(fèi)與績(jī)效掛勾比例為30%，其中70%為固定付費(fèi)，確保項(xiàng)目的可融資性。

　　 亮點(diǎn)四、污水收集風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁社會(huì)資本

　　 污水收集率作為運(yùn)營(yíng)績(jī)效的一個(gè)考核指標(biāo)，要求社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)期的前5年污水收集率達(dá)到60%，之后逐年提高5%，直至污水收集率不低于90%，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的“空運(yùn)轉(zhuǎn)”、“曬太陽”現(xiàn)象。

　　 此外，本項(xiàng)目良好的示范效益得到省住建廳、財(cái)政廳高度認(rèn)可，為政策制訂提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。本項(xiàng)目將四個(gè)縣(區(qū))的約20多個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)于跨區(qū)域的行政壟斷破除具有示范效益。本項(xiàng)目是政策新規(guī)下實(shí)施的第一個(gè)PPP項(xiàng)目，對(duì)龍巖市規(guī)模操作PPP項(xiàng)目起到示范效益。福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水工程包明確對(duì)于民營(yíng)資本投資占股超過50%提供優(yōu)先支持，具有金融示范效應(yīng)。

　　 問題及建議

　　 在項(xiàng)目實(shí)施過程中，福建省積累了一些項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，陳盛現(xiàn)場(chǎng)對(duì)村鎮(zhèn)污水治理針對(duì)一些問題提出了相關(guān)建議。

　　 首先，農(nóng)村污水分散，在原有項(xiàng)目審批過程中，都是以單一項(xiàng)目作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，在整個(gè)項(xiàng)目過程中，很多時(shí)間都耽誤在流程審批上。前期管理成本大，費(fèi)用高，行政審批成本高。因此在今后農(nóng)村污水推進(jìn)過程中，應(yīng)簡(jiǎn)化流程。審批流程，對(duì)于捆綁打包的鄉(xiāng)鎮(zhèn)求污水處理項(xiàng)目可采用一次性申報(bào)，一次性審查審批的辦法，切實(shí)降低前期費(fèi)用，提高審批效率。設(shè)計(jì)規(guī)模小于3000立方米/日的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，免于辦理施工圖審查，污水處理設(shè)施建筑面積小于300平方米的，可不辦理施工許可證。

　　 第二，農(nóng)村污水中存在很多用地的問題，建議凡符合《劃撥用地目錄》的，由PPP項(xiàng)目公司提出申請(qǐng)，經(jīng)同級(jí)政府同意后，以劃撥方式向PPP項(xiàng)目公司供地，不得以企業(yè)所制形式阻礙用地審批程序。

　　 第三，農(nóng)村污水處理建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)還處于空白，簡(jiǎn)單用城鎮(zhèn)污水處理標(biāo)準(zhǔn)套用至鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)發(fā)揮民間團(tuán)體、社會(huì)組織力量建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

　　 第四，建議從簡(jiǎn)化管理成本的角度，跨區(qū)域統(tǒng)籌設(shè)立單一項(xiàng)目公司。

　　 第五，目前的價(jià)格形成機(jī)制未體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則，資金來源全部由縣(區(qū))政府承擔(dān)，財(cái)政壓力較大。建議遵循“以政府投入公共服務(wù)為主，農(nóng)民繳費(fèi)參與公益事業(yè)為輔”的原則，通過省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)一點(diǎn)、市縣配套一點(diǎn)、鎮(zhèn)村籌措一點(diǎn)、村民繳費(fèi)一點(diǎn)，建立農(nóng)村污水治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)效資金保障機(jī)制。

　　 第六，建議實(shí)行基于政府支出責(zé)任最小的現(xiàn)金流責(zé)任報(bào)價(jià)。

　　 最后，因地制宜選擇處理技術(shù)，位于城鎮(zhèn)周邊的村莊，生活污水盡量通過管網(wǎng)納入城鎮(zhèn)污水處理廠統(tǒng)一處理，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可依地形分組團(tuán)規(guī)劃建設(shè)小型化集中處理站。對(duì)于人口集中和位于生態(tài)敏感地區(qū)的村莊，可采用化糞池+無動(dòng)力或微動(dòng)力集中式處理，人口較少的村莊和分散的農(nóng)戶污水處理可采用自建標(biāo)準(zhǔn)三格化糞池就地分散處理方式。

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