國家發(fā)改委存量PPP項目典型案例：重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目

發(fā)布日期：2018-03-12來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2017年 7月，國家發(fā)展改革委印發(fā) 《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)有關工作的通知》，率先部署運用PPP模式規(guī)范有序盤活優(yōu)質存量資產(chǎn)，并組織各地報送了 38個采用 PPP模式盤活存量資產(chǎn)項目案例，重點評審存量項目采用PPP模式的適用性、技術與管理的示范性、社會資本方選擇的競爭性、行業(yè)的代表性等因素。國家發(fā)展改革委委托中國國際工程咨詢公司組織專家對案例進行了評估。經(jīng)過項目單位交流匯報、專家集中評審等環(huán)節(jié)，最終確定并發(fā)布了 ６個運用 ＰＰＰ模式盤活基礎設施存量資產(chǎn)典型案例。

　　 ------------------摘選自《中國政府和社會資本合作（PPP）典型案例》

　　 　　重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目

　　 一、項目概況

　　 重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目服務范圍為重慶市江北區(qū)、渝北區(qū)等地域，主要內(nèi)容包括服務區(qū)域內(nèi)飲用水的生產(chǎn)及銷售、相關水廠和配套設施的建設、經(jīng)營、管理及與供水相關的設施。項目由中外合資公司重慶中法供水有限公司建設、運營。公司自 2002年成立以來，供水能力逐步提升，用戶由最初的 33萬戶增加到 94萬戶，服務面積 104平方公里，管網(wǎng)總長度 1355公里，供水人口約 170萬。供水水質提前達到國家106項新標準，出廠水合格率超過 99.9％。

　　 重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項目是中外水務合作案例中成功的典范，政府與社會資本在供水、排水、投資、戰(zhàn)略合作等領域逐漸深入，獲得了開創(chuàng)性的成就，對重慶市后續(xù)市政供水、污水處理等價格調(diào)整類項目的交易主體選擇、項目規(guī)模設定、價格形成機制、成本管控、風險分配等均具有重要的參考意義。

　　 二、運作模式　

　　 （一）交易結構　

　　 項目采取 “ＴＯＴ＋ＢＯＴ”交易模式。重慶市政府授權重慶中法供水有限公司供水特許經(jīng)營權，在重慶市主城區(qū)北部片區(qū)提供供水服務及負責供水設施的建設、經(jīng)營、維護和更新等事宜，特許經(jīng)營期到期后項目公司無條件地將特許經(jīng)營權交還市政府，其資產(chǎn)按合作經(jīng)營合同的相關約定處理。市政府同意在特許經(jīng)營權期限內(nèi)不再批準任何個人和企業(yè)進入特許經(jīng)營區(qū)域從事供水服務，確保項目公司實現(xiàn)排他性經(jīng)營。　

　　 （二）主要權利義務的約定

　　 １、政府方權力義務及責任

　　 （１）提供取水權。為保證向特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)用戶提供符合標準的充足供水，政府為項目公司提供使用重慶市轄區(qū)內(nèi)自然水資源的權利。

　　 （２）提供用地權。在符合城市總體規(guī)劃的前提下，政府方無償或有償合理提供使用公共土地的權利，滿足項目公司出于公共服務的目的，合理投資、經(jīng)營、維護、設施更新的需要。由于有償使用土地而產(chǎn)生的費用可合理計入成本。　

　　 ２、社會投資人的權力義務及責任

　　 項目公司在特許經(jīng)營區(qū)域和期限內(nèi)，根據(jù)國家標準和規(guī)定，獨家負責建設、經(jīng)營、維護和更新自來水供水廠所有直徑 300毫米及以上輸水管網(wǎng)及相關設施。項目建設、運營維護、管養(yǎng)資金由重慶中法供水有限公司籌集投入，并計入項目公司運營成本。

　　 （三）社會資本的選擇

　　 重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水屬于 “ＴＯＴ＋ＢＯＴ”的混合型 ＰＰＰ項目，即通過向外來資本轉讓部分水務存量資產(chǎn)實現(xiàn)管理運營的合作；吸引外來資本參與增量資產(chǎn)的投資、建設和運營，并在合作期滿時將全部資產(chǎn)移交給政府。

　　 重慶中法供水有限公司由重慶市水務集團股份有限公司 （中方股東）和中法水務投資有限公司 （外方股東）共同投資于 2002年 11月1日正式掛牌成立，總投資 6.98億元，中方股東投資占 51％，外方股東投資占49％。其中中法水務投資有限公司由法國蘇伊士環(huán)境集團和香港新創(chuàng)建集團有限公司合資組成。

　　 三、借鑒價值

　　 （一）投資回報創(chuàng)新

　　 １、水價的確定原則

　　 按照國家現(xiàn)行法規(guī)，項目公司在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)對水費的收取額應足以覆蓋項目公司的合理成本 ＋稅費 ＋合理利潤，同時提出并選用了 “最高限價”和 “標桿比較”模式作為參考，并結合傳統(tǒng)的價格監(jiān)管模式，混合性地運用于PPP項目的價格監(jiān)管。　

　　 ２、合理的成本確定　

　　 合理成本包括合理投資成本 ＋合理經(jīng)營成本。其中，用于固定資產(chǎn)投資的融資成本和用于日常經(jīng)營的流動資金的融資成本應當接近于同期當?shù)劂y行貸款的平均條件。項目公司的固定資產(chǎn)投資應限于直接用于生產(chǎn)和服務，且符合重慶市城市總體規(guī)劃。

　　 ３、水費獲取

　　 項目公司在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)向用戶收取自來水水費，同時代為 （足額）收取污水處理費、水資源費、城市公用事業(yè)附加費或其他規(guī)費。

　　 （二）融資模式優(yōu)化

　　 重慶市在北部片區(qū)供水 ＰＰＰ項目中率先采用的 “獨家經(jīng)營權利”與“普遍服務義務”掛鉤的做法 （類似于有條件的規(guī)模包干），對于項目的有效實施產(chǎn)生了積極的意義。

　　 １、創(chuàng)新PPP主體架構中的“政府中立”角色

　　 為穩(wěn)步推進 ＰＰＰ合作，重慶市在北部片區(qū)供水 ＰＰＰ項目中，創(chuàng)造了一個新的 ＰＰＰ主體架構——— “企企合作 ＋行政許可”，即以政府行政許可形式出現(xiàn)的 《特許經(jīng)營授權書》對項目的關鍵內(nèi)容和原則做出規(guī)定；與此同時，將資產(chǎn)性、技術性、指標性、細節(jié)性和操作性內(nèi)容下沉至水務集團與外方的合作或服務協(xié)議中加以約定，通過行政許可和交易合同兩種形式，構建了一個縱橫關聯(lián)、經(jīng)緯分明且互不侵擾的關系界面。（關系架構圖見下圖）

　　 ２、率先推行規(guī)模承包、廠網(wǎng)合一的運營模式

　　 為強化風險管控，重慶市在北部片區(qū)供水 ＰＰＰ項目 《特許經(jīng)營權授權書》中規(guī)定，項目公司在特許范圍和時限內(nèi) “獨家經(jīng)營權”的關鍵和前提是：項目公司應向該區(qū)域內(nèi) “所有愿意接受服務且愿意支付價格的人提供充分、連續(xù)和質量合格的服務 （規(guī)模承包）”。對于項目公司來說，這既是激勵也是警示，要想維系獨家經(jīng)營，必須提供充分服務。

　　 重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水 ＰＰＰ項目探索采用了 “廠網(wǎng)合一”的統(tǒng)一和集中運營模式，突破了以往 “單元服務”的慣例，開創(chuàng)了我國水務行業(yè)系統(tǒng)性和整體性服務合作的先河。

　　 （三）項目風險規(guī)避

　　 政府承擔的風險主要包括涉及拆遷方面的風險，地方政府審批的風險，有關法律和法規(guī)和政策變化的風險。同時市政府將采取必要措施對原水水質進行保護，使之符合國家原水水質標準。

　　 社會投資人主要承擔融資風險，施工期間建設風險，經(jīng)營風險。因實際市場需求變化產(chǎn)生的收費費用變化風險，也由社會資本方承擔。

　　 特許經(jīng)營期內(nèi)，項目公司的供水水質須符合國家標準，其經(jīng)營行為和服務質量須接受市政府及相關部門的依法監(jiān)管。項目公司在其取水口上游1000米、取水口下游 100米處按照規(guī)定建設原水水質監(jiān)測預警設施。在得到突發(fā)事件造成原水水質污染的警報時，項目公司應當及時關閉取水口，不承擔由此造成的供水暫時性中斷責任，但仍需履行采取必要和有效措施盡快恢復供水的義務。如項目公司已得知突發(fā)事件，但并未采取及時有效的措施而造成的損失，由項目公司自行承擔責任。因突發(fā)性事件造成原水水質污染、水處理成本上升，經(jīng)物價及相關部門審核后，增加部分可合理計入成本。通過合理的風險分擔和成本分攤機制，充分發(fā)揮企業(yè)自我監(jiān)督和政府監(jiān)督兩方面的作用，確保了供水水質持續(xù)穩(wěn)定和安全。

　　 （四）績效評價實施

　　 PPP項目實施過程中，如何使政府、社會資本以及消費群體實現(xiàn) “三贏”，是合作能否成功的關鍵。重慶市在比較分析國內(nèi)外主要價格模式特點基礎上，創(chuàng)新了公共服務行業(yè)績效評價。

　　 １、率先提出“混合價格”

　　 在傳統(tǒng)的 “成本加成”價格模式基礎上，大膽引入國際先進的 “價格上限”和“標桿比較價格”模式，分段混合應用于整個經(jīng)營期的價格結算和監(jiān)管，使得價格監(jiān)管和價格結算更具激勵性和科學性。

　　 ２、率先提出合理成本原則

　　 針對以往 ＰＰＰ項目中廠商的某些成本投機行為并結合國際經(jīng)驗，在北部片區(qū) ＰＰＰ項目的財務條款中明確提出 “合理成本”原則和具體操作細則，作為日后監(jiān)管和審核的依據(jù)。嚴格約束廠商的成本投機，維護公眾利益。合理成本在計入包括折舊及合理的財務費用等在內(nèi)的完全成本并參考同期物價指數(shù)后予以確定。合理成本由市財政部門委托市水務集團核定，不應高于同業(yè)、同域和同類企業(yè)的平均水平。

　　 ３、率先抑制“高額溢價”錯誤傾向

　　 針對 PPP過程中普遍存在的城市水務資產(chǎn)過度溢價，在國有資產(chǎn)增值的名義下實行成本投機，通過資產(chǎn)溢價→投資成本→成本基數(shù)→成本作價等系列運作和 “成本抬升價格之船”的路徑，向社會公眾或公共財政轉嫁溢價成本，達到以合法形式獲取不合理利潤的錯誤做法，北部片區(qū)供水PPP項目采用平價轉讓水務資產(chǎn)的做法，有效地防止了在PPP過程的前端過量融資，繼而防止了對 PPP后續(xù)過程的消費價格和公共財政清償形成過大壓力等況。

　　 通過創(chuàng)新供水價格監(jiān)管機制，向競爭中獲得市場的廠商繼續(xù)施加市場中的競爭壓力，防止濫用市場獨占權利。投資人和社會公眾均取得了利益的平衡。

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