案例 | 用心做真的PPP，多方共贏可期——以杭州奧體PPP項(xiàng)目為例

發(fā)布日期：2018-04-17來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近日，各地PPP項(xiàng)目退庫的消息層出不窮，“真做PPP、做真的PPP”的呼聲隨之而起。在這里，我們對國家示范項(xiàng)目——杭州奧體中心主體育館、游泳館、綜合訓(xùn)練館PPP項(xiàng)目（下稱“杭州奧體項(xiàng)目”）進(jìn)行一次簡單的回顧，希望于此有所啟發(fā)。

　　 一、項(xiàng)目介紹

　　 為舉辦2022年第19屆亞洲運(yùn)動會，杭州市蕭山區(qū)政府于2017年發(fā)起并完成了杭州奧體項(xiàng)目。該項(xiàng)目位于杭州市蕭山區(qū)錢江世紀(jì)城，靜態(tài)總投資約45.88億，建設(shè)內(nèi)容包括主體育館（18000座）、游泳館（6000座）以及綜合訓(xùn)練館（含五大中心），總建筑面積約58萬平方米，即是杭州2022年第19屆亞運(yùn)會的主場館、也是奧體博覽城的核心建筑群以及杭州市的新地標(biāo)。

　　 杭州奧體項(xiàng)目于2017年6月份啟動咨詢機(jī)構(gòu)招標(biāo)，9月份啟動社會資本方招標(biāo)，10月政府和社會資本方順利簽約。雖然工作周期較緊，但是成果顯著，獲得各方一致贊譽(yù)。首先，招標(biāo)結(jié)果符合亞運(yùn)會工期的時(shí)間要求。其次，前期工作扎實(shí)，兩評一案不走過場，為招標(biāo)工作的順利進(jìn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最后，也因?yàn)檎袠?biāo)文件專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)，招標(biāo)程序公平、公正，吸引了國內(nèi)頂級的體育運(yùn)營商幾乎全部參與投標(biāo)、亦有多家央企和民企參與角逐, 最終為政府節(jié)約超過30億元的財(cái)政支出。

　　 二、項(xiàng)目難點(diǎn)

　　 場館類項(xiàng)目盈利難

　　 本項(xiàng)目屬于大型體育場館類項(xiàng)目，除為亞運(yùn)會賽事使用之外，還承擔(dān)一定的全民健身需求，而國內(nèi)目前現(xiàn)存的大型體育場館，絕大多數(shù)都面臨運(yùn)營虧損、設(shè)施老化、管理落后等問題，能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的項(xiàng)目可謂鳳毛麟角。如何解決大型體育場館的收益問題，同時(shí)又能夠讓大型體育場館服務(wù)于大眾，是本項(xiàng)目需要解決的最大難題。

　　 業(yè)主要求節(jié)約政府支出，同時(shí)看重運(yùn)營效果

　　 本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（杭州市蕭山錢江世紀(jì)城管委會）在和咨詢團(tuán)隊(duì)溝通項(xiàng)目邊界條件和方案時(shí)，強(qiáng)調(diào)希望本項(xiàng)目能夠盡量降低政府方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，引入具有豐富經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營方，在亞運(yùn)賽事結(jié)束后，通過提升項(xiàng)目自身運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)政府盡量少補(bǔ)或者不補(bǔ)的效果。

　　 亞運(yùn)會周期倒排工期

　　 本項(xiàng)目需要考慮亞運(yùn)賽事的周期，根據(jù)亞組委的要求，倒排工期后項(xiàng)目需要在2017年10月份落地開工，因此留給咨詢團(tuán)隊(duì)的工作周期只有短短的三個(gè)月，與PPP項(xiàng)目的常規(guī)周期（6個(gè)月）相比，直接縮短了一半。工期緊、要求高，咨詢機(jī)構(gòu)面臨不小的挑戰(zhàn)。

　　 三、做真PPP的關(guān)鍵要素

　　 面對本項(xiàng)目的特殊要求，咨詢團(tuán)隊(duì)經(jīng)過和業(yè)主充分溝通、討論，制定了詳細(xì)的工作計(jì)劃，最終確保本項(xiàng)目順利落地?？偨Y(jié)整個(gè)項(xiàng)目的咨詢過程，關(guān)鍵因素有以下幾點(diǎn)：

　　 充分的市場調(diào)研

　　 為了了解國內(nèi)大型體育場館的現(xiàn)狀，吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，咨詢團(tuán)隊(duì)在在全國范圍內(nèi)選取了11家大型體育場館并逐一進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，在業(yè)主的協(xié)助下，咨詢團(tuán)隊(duì)和這11家場館的運(yùn)營方通過面對面訪談、實(shí)地考察、問卷調(diào)查等方式，對其建設(shè)、投資及經(jīng)營情況進(jìn)行了全面的調(diào)查，同時(shí)也和項(xiàng)目方就運(yùn)營中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)進(jìn)行了盡可能全面的溝通，并根據(jù)調(diào)研情況將國內(nèi)體育場館的運(yùn)營劃分為三種類別：

　　 類別一：傳統(tǒng)模式

　　 是指由政府主導(dǎo)體育場館的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、賽事服務(wù)期的服務(wù)管理以及賽后運(yùn)營期的運(yùn)營維護(hù)工作。即政府投資建設(shè)、政府主導(dǎo)運(yùn)營管理的模式。細(xì)化可分為純粹的傳統(tǒng)模式和改良的傳統(tǒng)模式。

　　 純粹的傳統(tǒng)模式是指場館建設(shè)全部由政府投資，運(yùn)營由政府下屬的事業(yè)單位進(jìn)行，項(xiàng)目的收益絕大多數(shù)來源于政府補(bǔ)貼，沒有附加商業(yè)配套設(shè)施收益。

　　 改良的傳統(tǒng)模式是指體育場館由政府投資、建設(shè)完成后，先由政府下屬的事業(yè)單位負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，后經(jīng)“兩權(quán)分離”改革，由政府平臺公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，以公益化和全民健身為主，市場化為輔助的傳統(tǒng)運(yùn)作模式。收入來源包括大型活動、酒店、體育培訓(xùn)、商鋪出租等。

　　 類別二：“公益性+市場化”的運(yùn)作模式

　　 是指大型體育場館由政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)、投資和建設(shè)，政府同時(shí)負(fù)責(zé)賽事期的服務(wù)和管理；賽事結(jié)束后，交由專業(yè)的運(yùn)營管理公司負(fù)責(zé)賽后運(yùn)營的一種模式。此種模式的最大特點(diǎn)是，既承擔(dān)全民健身等公益性職能；又在一定程度上進(jìn)行市場化開發(fā)，并爭取做到政府不補(bǔ)貼或者少補(bǔ)貼。

　　 類別三：市場化的運(yùn)作模式

　　 這種模式下，項(xiàng)目全生命周期均貫徹以運(yùn)營為核心的理念，實(shí)行設(shè)計(jì)、建設(shè)和投資一體化，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段就充分考慮運(yùn)營需求，并提前制定出全面、多樣化的運(yùn)營方案，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營收益最大化。

　　 咨詢團(tuán)隊(duì)經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)模式的優(yōu)點(diǎn)主要在于可以集中資源辦大事，有利于全民健身運(yùn)動的推廣。但其劣勢也十分明顯：行政管理機(jī)制僵化，管得過多、過死，給市場化開發(fā)帶來很大的障礙。以市場化模式運(yùn)作體育場館，最大的優(yōu)勢在于可將運(yùn)營為核心的理念一以貫之，對設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行一體化的整合。為其后續(xù)市場化運(yùn)作奠定基礎(chǔ)。而其劣勢就是社會公益效應(yīng)不足?？紤]到本項(xiàng)目的特殊性及業(yè)主需求，咨詢團(tuán)隊(duì)最終推薦本項(xiàng)目采用“公益性+市場化”的運(yùn)作模式。

　　 “公益性+市場化”的運(yùn)作模式兼顧傳統(tǒng)模式和市場化模式的優(yōu)點(diǎn)，既可以滿足大型賽事對于體育場館的要求，同時(shí)又可以有效減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，并通過PPP模式項(xiàng)下合理的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，增加項(xiàng)目對社會資本方的吸引力，充分激發(fā)社會資本的主觀能動性，挖掘場館后續(xù)運(yùn)營潛力。

　　 精準(zhǔn)的回報(bào)機(jī)制

　　 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)模型及回報(bào)機(jī)制的搭建是做好PPP項(xiàng)目的核心之一。把賬算好、把賬算清，才能使方案真正具有吸引力，招來最有實(shí)力的投資人。杭州奧體項(xiàng)目在設(shè)計(jì)方案階段，吸取了國內(nèi)大型體育場館建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，也對PPP項(xiàng)目主流的財(cái)務(wù)測算方式進(jìn)行了梳理，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，確定本項(xiàng)目采用“可行性缺口補(bǔ)助”的方式進(jìn)行。

　　 在此前提下，咨詢團(tuán)隊(duì)對于政府如何補(bǔ)、怎么補(bǔ)的問題也做了大量工作，并和業(yè)主進(jìn)行了充分的溝通。總體而言，國內(nèi)體育館類PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼方式可分為兩類：

　　 類別一：政府補(bǔ)建設(shè)不補(bǔ)運(yùn)營

　　 此類方案的優(yōu)點(diǎn)，一是操作較為簡單，競爭標(biāo)的明確；二是權(quán)責(zé)邊界明確，政府僅承擔(dān)建設(shè)期內(nèi)的支出義務(wù)，運(yùn)營期完全由項(xiàng)目公司按照市場機(jī)制承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和享受收益，運(yùn)營期沒有補(bǔ)貼壓力、全生命周期的支出總額最小。

　　 此類方案的缺點(diǎn)，一是政府前期一次性投資壓力較大；二是運(yùn)營期內(nèi)難以對項(xiàng)目公司提供的公共服務(wù)產(chǎn)出形成有效的經(jīng)濟(jì)手段約束，不利于公益性目標(biāo)的合理引導(dǎo)；三是在時(shí)間較長的運(yùn)營期內(nèi)項(xiàng)目公司承擔(dān)了所有的市場風(fēng)險(xiǎn)，不利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理共擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)分配最優(yōu)化，增加了社會資本方潛在的風(fēng)險(xiǎn)，會降低項(xiàng)目的吸引力。

　　 類別二：傳統(tǒng)的“可用性+運(yùn)營績效付費(fèi)”方式

　　 采用此類方案的優(yōu)點(diǎn)，一是風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目合作的全生命周期內(nèi)都得到了較為合理的分擔(dān)，有利于項(xiàng)目的長期可持續(xù)合作；二是社會資本方的風(fēng)險(xiǎn)成本相對較為可控，增加了項(xiàng)目對社會資本方的吸引力；三是政府支出責(zé)任主要體現(xiàn)在運(yùn)營期內(nèi)，有利于對項(xiàng)目公司形成績效約束和激勵；四是支出責(zé)任較為平滑，能夠?qū)崿F(xiàn)代際公平，有利于在中長期財(cái)政預(yù)算中進(jìn)行規(guī)劃。

　　 此類方案的缺點(diǎn)，一是考慮到資金的時(shí)間成本，政府方在全生命周期內(nèi)的累計(jì)投入較大；二是和體育場館項(xiàng)目經(jīng)營收益的特點(diǎn)（市場培育期較長，穩(wěn)定后收益將逐步增長）匹配度不高；三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制更傾向于對社會資本方的保護(hù)，不利于激發(fā)社會資本方的主觀能動性。

　　 通過對上述方案的分析，咨詢團(tuán)隊(duì)提出了嘗試以運(yùn)營為導(dǎo)向的“可用性+運(yùn)營績效付費(fèi)”模式，最終獲得了業(yè)主的認(rèn)可。

　　 在該模式項(xiàng)下，政府同樣支付項(xiàng)目公司可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)費(fèi)，可用性付費(fèi)采用靜態(tài)回收方式計(jì)算，運(yùn)營維護(hù)費(fèi)根據(jù)體育場館類項(xiàng)目的經(jīng)營收益特點(diǎn)，分為固定費(fèi)和變動費(fèi)兩部分，其中固定費(fèi)由政府逐年支付，用于覆蓋項(xiàng)目公司根據(jù)政府方要求進(jìn)行的公益性活動支出；變動費(fèi)僅在項(xiàng)目運(yùn)營期的一定階段內(nèi)支付。同時(shí)可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)費(fèi)均要和項(xiàng)目的運(yùn)營績效相掛鉤。

　　 采用此類方案有利于促成建設(shè)和運(yùn)營部分的有機(jī)結(jié)合。使得社會資本方對于前期投資的回報(bào)更多要依賴運(yùn)營服務(wù)水平來實(shí)現(xiàn)，社會資本方為了獲得預(yù)期回報(bào)，必須充分發(fā)揮其主觀能動性，建設(shè)商和運(yùn)營商能夠?yàn)榱艘恢碌纳虡I(yè)目標(biāo)形成合力；同時(shí)通過固定費(fèi)部分確保證本項(xiàng)目引導(dǎo)大眾體育健身、體育培訓(xùn)、公益活動、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展等公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　 合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

　　 PPP項(xiàng)目的核心理念之一即是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。本項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)置過程中，沒有滿足于大而化之的籠統(tǒng)劃分，也沒有簡單粗暴地利用政府方的強(qiáng)勢地位將所有風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)加于社會資本和項(xiàng)目公司。咨詢團(tuán)隊(duì)根據(jù)前期調(diào)研的成果，結(jié)合本項(xiàng)目及類似項(xiàng)目的特點(diǎn)，對各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析與分解，并通過不同層級合同的不同條款分別落實(shí)到本項(xiàng)目各方，真正實(shí)現(xiàn)了科學(xué)、合理、符合各方共同利益的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

　　 快速高效的審批通道

　　 為了確保亞運(yùn)賽事的如期舉辦，本項(xiàng)目通過倒排工期的方式，將PPP項(xiàng)目實(shí)施程序的各個(gè)環(huán)節(jié)的周期都盡量做了縮減。特別是在政府批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，預(yù)留的時(shí)間也非常有限。本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)借鑒杭州G20峰會的經(jīng)驗(yàn)，在涉及政府方審批的環(huán)節(jié)，采用了聯(lián)席辦公、快速審批通道等機(jī)制，確保了在合法合規(guī)的前提下，促成本項(xiàng)目以最快的速度得以落地。同時(shí)，對于本項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)過程中出現(xiàn)的需要政府方?jīng)Q策的事項(xiàng)，實(shí)施機(jī)構(gòu)均以最快的速度做出反饋，并給予充分的支持，協(xié)調(diào)各個(gè)政府部門積極配合，使得本項(xiàng)目如期落地。

　　 物有所值的咨詢團(tuán)隊(duì)

　　 本項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)是由清華大學(xué)、北京市君合律師事務(wù)所[1]、青巖咨詢[2]三方組成的聯(lián)合體。原清華大學(xué)PPP中心主任助理王少華、原北京市君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)為本項(xiàng)目總負(fù)責(zé)人。團(tuán)隊(duì)成員共二十余人，其中國家發(fā)改委和財(cái)政部的入庫專家近十人。

　　 聯(lián)合體三家機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，在工作過程中充分尊重政府部門及行業(yè)專家意見，并開展了廣泛細(xì)致的調(diào)研工作，確保咨詢工作成果扎實(shí)、可行。在最終方案確定之前，咨詢團(tuán)隊(duì)多次聘請業(yè)內(nèi)知名專家、學(xué)者對本項(xiàng)目的核心邊界條件進(jìn)行論證、優(yōu)化，將核心財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行反復(fù)計(jì)算和討論，對合同文本的起草和修改精益求精，最終將本項(xiàng)目打造成為行業(yè)標(biāo)桿，不僅受到了業(yè)主及投標(biāo)人的充分肯定，也獲得了良好的社會效益。盡管咨詢費(fèi)用高于國內(nèi)同類項(xiàng)目，但為業(yè)主節(jié)省了幾十億元的財(cái)政支出，真正做到了物有所值。

　　 四、小結(jié)

　　 在各方共同努力之下，杭州奧體項(xiàng)目最終實(shí)現(xiàn)了高效和優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)一，并且順利入選財(cái)政部第四批PPP示范項(xiàng)目。成功來之不易，但是成功的原因并不復(fù)雜。我們將之歸納為“PPP”——專業(yè)（Professional）、務(wù)實(shí)（Practical）和追求完美（Perfect）。

　　 專業(yè)，是指本項(xiàng)目的業(yè)主專業(yè)素養(yǎng)頗高，有所為而有所不為，并對咨詢團(tuán)隊(duì)充分信賴、嚴(yán)格要求。咨詢團(tuán)隊(duì)則全力以赴，充分發(fā)揮了自身的專業(yè)優(yōu)勢。經(jīng)過雙方的共同努力，在基于實(shí)證分析的基礎(chǔ)上對邊界條件進(jìn)行專業(yè)的論證和優(yōu)化，確實(shí)讓本項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了“物超所值”的結(jié)果。

　　 務(wù)實(shí)，體現(xiàn)在本項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)。從腳踏實(shí)地的項(xiàng)目調(diào)研，邊界條件的不斷優(yōu)化與調(diào)整，直到澄清談判階段的共識達(dá)成，務(wù)實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木褡尡卷?xiàng)目最終得以落地。

　　 追求完美，更多體現(xiàn)在本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)與咨詢團(tuán)隊(duì)之間的互動。雙方反復(fù)磨合的過程，就是兩評一案和PPP合同文本反復(fù)討論、修改與完善的過程，也是本項(xiàng)目追求完美的過程。當(dāng)然，項(xiàng)目本身不可能完美無缺，但只要我們足夠?qū)I(yè)，精益求精，一心一意去做真的PPP，就有望激發(fā)政府、社會資本及社會公眾的良性互動，降低政府的財(cái)政與公共治理的壓力及風(fēng)險(xiǎn)，并讓每一個(gè)PPP項(xiàng)目煥發(fā)出長久、旺盛的生命力！

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