境外公路PPP項(xiàng)目案例解讀——英國M6收費(fèi)公路項(xiàng)目

發(fā)布日期：2018-06-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 本項(xiàng)目是英國第一條采用PPP模式的使用者付費(fèi)公路，特許經(jīng)營期長達(dá)53年。由于公眾反對收費(fèi)，項(xiàng)目在簽署特許經(jīng)營協(xié)議后延誤8年才啟動(dòng)，經(jīng)各方努力，最終得以成功實(shí)施。案例重點(diǎn)介紹了對公眾反對、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)變更以及其他風(fēng)險(xiǎn)如何進(jìn)行分配和管理的經(jīng)驗(yàn)。對再融資收益的處理體現(xiàn)了PPP風(fēng)險(xiǎn)與收益對等的原則。

　　 一、項(xiàng)目概述

　　 (一）項(xiàng)目背景

　　 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，英國西米德蘭茲郡城市圈中的M6公路主干道已擁擠不堪，急需修建一條支路（即M6收費(fèi)公路）以緩解交通壓力。由于政府資金不足，1991年英國政府決定嘗試采用PPP引入社會資本，計(jì)劃通過設(shè)計(jì)—建造—融資—運(yùn)營—維護(hù)（DBFOM)特許經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)出。M6收費(fèi)公路是1992年英國政府啟動(dòng)"私人融資倡議"后的第一條通過PPP模式建設(shè)的公路，根據(jù)當(dāng)年簽署的特許經(jīng)營合同，在長達(dá)53年的特許經(jīng)營期內(nèi)，社會資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營和維護(hù)。但由于當(dāng)?shù)孛癖姷姆磳σ约胺煞矫娴恼系K，導(dǎo)致項(xiàng)目直到2000年9月才正式啟動(dòng)，2003年12月正式通車，特許經(jīng)營期持續(xù)到2054年。

　　 (二）項(xiàng)目范圍

　　 M6收費(fèi)公路是西米德蘭茲郡城市圈中的一條長27英里（44公里）的六車道公路支路，建設(shè)總投資約17億美元（約9億英鎊）。M6收費(fèi)公路的北端在斯塔福德郡坎諾克附近與M6免費(fèi)公路的11號交叉口相連，沿線經(jīng)過斯塔福德郡、西米德蘭茲郡和沃里克郡，連通已有的A5、A38和A446公路，南端在沃里克郡的科爾斯希爾與M6免費(fèi)公路東部的4號交叉口相連。

　　 通行車輛在公路兩端的收費(fèi)站或沿途出口收費(fèi)站付費(fèi)，費(fèi)用根據(jù)車輛類型和通行時(shí)段而有所差異，可采用現(xiàn)金、信用卡以及電子收費(fèi)（Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。

　　 (三）主要參與方

　　 政府方：公路局。由歐文威廉姆斯有限公司代表政府方，作為項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)包括這個(gè)項(xiàng)目在內(nèi)的西米德蘭茲地區(qū)公路系統(tǒng)的建設(shè)；

　　 特許經(jīng)營方：米德蘭公路有限公司。由麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)占股75%,高速公路公司占股25%。

　　 根據(jù)職責(zé)分工，其他利益相關(guān)方還包括：

　　 技術(shù)顧問方：雅各布斯•百泰公司，承擔(dān)技術(shù)審批機(jī)構(gòu)、認(rèn)證工程師和融資方技術(shù)顧問的角色；

　　 建設(shè)方：CAMBBA 建設(shè)集團(tuán)，由Cari丨lion、Alfred McAlpine、Balfour Beatty和Amec出資組成；

　　 運(yùn)營方：Ascom Mon6te丨公司；

　　 融資方：東方匯理銀行（主融資方）、國民威斯敏斯特銀行、巴克萊銀行；

　　 其他顧問方：德累斯頓投資銀行、Ashurst Morris Crisp、Berwin Leighton。

　　 二、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理

　　 (一）公眾反對

　　 英國在20世紀(jì)90年代修建的道路大多采用影子收費(fèi)模式，用戶無須為使用道路直接付費(fèi)，而是由政府根據(jù)道路使用情況通過公共資金和交通項(xiàng)目專項(xiàng)資金向項(xiàng)目建設(shè)者付費(fèi)。多數(shù)英國民眾已經(jīng)習(xí)慣了"免費(fèi)"的道路，故對直接針對用戶的收費(fèi)模式持有抵觸情緒。雖然政府于1991年就決定修建M6收費(fèi)公路，但使用者付費(fèi)機(jī)制引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目陷人了冗長的法律程序。

　　 為平息公眾反對，PPP各參與方積極協(xié)調(diào)，并做出了一定的讓步和妥協(xié)，最終與反對者聯(lián)盟達(dá)成了停止抵制活動(dòng)的協(xié)議。特許經(jīng)營方根據(jù)協(xié)議，滿足了反對者提出的一些條件，并承擔(dān)相應(yīng)增加的成本。此外，考慮到周邊社區(qū)環(huán)境的敏感性，M6收費(fèi)公路還特別使用了降噪瀝青，以降低公路對周圍居民生活環(huán)境的影響。

　　 (二）特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

　　 特許經(jīng)營合同簽署8年后項(xiàng)目才開始設(shè)計(jì)和建造，期間公路局修訂了多項(xiàng)道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此對項(xiàng)目成本造成了影響。由于這些修訂由公路局造成，與特許經(jīng)營方無關(guān)，所以設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)變更導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)由政府方，即公路局承擔(dān)。

　　 (三）其他風(fēng)險(xiǎn)

　　 根據(jù)合同約定，除標(biāo)準(zhǔn)變更以外，其他所有風(fēng)險(xiǎn)將由特許經(jīng)營方承擔(dān)，具體包括規(guī)劃、交付、成本、質(zhì)量、收益，甚至一些法定風(fēng)險(xiǎn)。解決民眾反對問題后，特許經(jīng)營方對上述風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效管理，主要得益于：

　　 特許經(jīng)營方的技術(shù)能力和經(jīng)驗(yàn)；特許經(jīng)營方對項(xiàng)目的長期投人；特許經(jīng)營方被授予了技術(shù)質(zhì)量審批權(quán)，使得結(jié)構(gòu)檢查和審批及時(shí)進(jìn)行，保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建造按計(jì)劃啟動(dòng)；簽訂包括收費(fèi)系統(tǒng)交付在內(nèi)的完整合同；特許經(jīng)營方和政府方（公路局）建立并保持了積極有效的合作伙伴關(guān)系。

　　 三、項(xiàng)目現(xiàn)狀

　　 在該收費(fèi)公路正式投人使用兩年以后，政府發(fā)布了這兩個(gè)年度的監(jiān)測報(bào)告，顯示小汽車的通行量與預(yù)期基本相符，但是卡車通行量遠(yuǎn)低于預(yù)期水平。

　　 2006年5月下旬，政府批準(zhǔn)了麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)通過11億美元的債務(wù)重組對項(xiàng)目進(jìn)行再融資，以使項(xiàng)目債務(wù)在長達(dá)54年的特許經(jīng)營期內(nèi)與其預(yù)期現(xiàn)金流更好的匹配。債務(wù)重組預(yù)計(jì)可以使麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)獲得約7億美元的收益。

　　 由于麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)主導(dǎo)的特許經(jīng)營方承擔(dān)了項(xiàng)目的幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)，所以與其他由政府資助的PPP項(xiàng)目不同，麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)無須與政府方公路局分享再融資的收益。但是，麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)為了證明對該地區(qū)長期發(fā)展的責(zé)任心，同時(shí)也作為對公路局支持的回報(bào)，決定將再融資所獲收益的30%用于將M54公路延長至M6收費(fèi)公路，并在M6收費(fèi)公路南段擴(kuò)建一段立體交叉道。這些項(xiàng)目的建設(shè)使得M6收費(fèi)公路變得更加便利。

　　 四、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　 作為英格蘭第一條向過往車輛直接收費(fèi)的公路，M6收費(fèi)公路大膽嘗試采用PPP模式開發(fā)項(xiàng)目，拓展融資渠道，降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了政府和社會資本的共贏。公路局在不增加政府負(fù)擔(dān)的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開發(fā)，滿足了公共需求；麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)則由于地區(qū)公路網(wǎng)便利程度的提高和公路車流量的增加，實(shí)現(xiàn)了收益，還取得了債務(wù)重組再融資收益的70%，并且通過支持當(dāng)?shù)毓吩O(shè)施建設(shè)而樹立了良好的公眾形象。

　　 另一方面，民眾對使用者付費(fèi)機(jī)制的抵觸使M6收費(fèi)公路遭到了強(qiáng)烈反對，導(dǎo)致項(xiàng)S延誤時(shí)間長達(dá)8年?？梢?，對公眾加強(qiáng)宣傳、爭取社會理解，是PPP項(xiàng)目得以成功實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。

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