揪心的差距

發(fā)布日期：2014-07-10來源：本網(wǎng)編輯：龔煒

[摘要]與先進發(fā)達國家比較，我國建筑安全管理的先天缺陷與后勁不足相當明顯。當務(wù)之急是要推進體制和機制的創(chuàng)新，縮小這——

　　發(fā)達國家安全管理的五大共性特色

　　法律法規(guī)監(jiān)管嚴。以美英為例，兩國都沒有獨立的建設(shè)行政主管部門，政府均以法制作為主要的監(jiān)管手段，通過法律法規(guī)來規(guī)范建筑市場。職業(yè)健康與安全管理體系是國家建設(shè)工程安全管理的重要組成部分，政府把保證勞動者的健康和安全作為管理的最終目標，以職業(yè)安全健康標準為基礎(chǔ)和核心，發(fā)揮嚴謹詳細的法規(guī)標準與技術(shù)條例的法規(guī)作用，積極為建筑業(yè)提供良好的安全管理法律環(huán)境。

　　行業(yè)自律水平高。德國建筑業(yè)有8個非盈利性行業(yè)協(xié)會，其主要職責(zé)是擬定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、制定行業(yè)標準、開展工傷保險和科研教育、預(yù)防和治理職業(yè)病、對安全專業(yè)人員資格認可、進行事故處理等。該國《勞動保護法》第7條規(guī)定：“企業(yè)必須加入所從事業(yè)務(wù)的行業(yè)協(xié)會，并繳納工傷保險金。”在德國的建筑企業(yè)，他們的事故成本非常高，如果發(fā)生一起死亡1人的事故，經(jīng)法院判定為責(zé)任事故后，企業(yè)就可能要承擔(dān)上百萬馬克的損失，而且《勞動保護法》規(guī)定繳納的工傷保險，是與企業(yè)安全業(yè)績掛鉤的強制性保險，安全業(yè)績的好壞，決定保費繳納的多少，行業(yè)協(xié)會則通過對安全事故頻繁的企業(yè)提高工傷保險金或進行高額罰款的自律行為，使這些不安全的企業(yè)無力繼續(xù)經(jīng)營，破產(chǎn)后被市場淘汰，這種市場游戲規(guī)則和自律行為規(guī)范，使德國的建筑企業(yè)牢牢記住安全生產(chǎn)的重要性。

　　各方主體責(zé)任明。1970年，美國頒布《職業(yè)安全與健康法》，其中第5節(jié)“責(zé)任”的第1條規(guī)定：“雇主必須為每個雇員提供沒有對雇員造成或可能造成死亡或嚴重生理傷害危險的工作和工作場所，同時遵守職業(yè)安全衛(wèi)生標準。”根據(jù)該法律規(guī)定，業(yè)主和總承包商都有責(zé)任承擔(dān)安全風(fēng)險，因此，為避免日后的法律糾紛，業(yè)主在工程項目招標時，就將承包商良好的安全施工記錄作為取得投標資格的必備條件之一。在工程施工階段，業(yè)主也積極參與承包商的安全管理。1998年10月，德國勞動局頒布的《建筑工地勞動保護條例》規(guī)定：“業(yè)主必須負責(zé)工地所有人員的安全與健康，采取符合法律規(guī)定的各項安全措施。”由此可見，建筑工程主體各方不僅對工程質(zhì)量負責(zé)，而且還要對涉及安全的重要施工方案負責(zé)。業(yè)主委托協(xié)調(diào)員籌劃建筑項目的安全措施，參與項目的總體規(guī)劃和設(shè)計，協(xié)調(diào)施工過程的安全事宜。

　　安全保險制度新。美國法律規(guī)定，業(yè)主和承包商在工程項目開工前，必須辦理強制性保險，否則將無法從事相關(guān)的業(yè)務(wù)活動。承包商交納安全保費的金額與安全施工的業(yè)績掛鉤，業(yè)績和信譽良好，則保費低廉，施工利潤較高，反之，保費高可能導(dǎo)致施工成本虧損，甚至?xí)霈F(xiàn)保險公司拒保，最終失去主體施工資格。在這種法律規(guī)定的引導(dǎo)和作用下，不僅承包商的安全意識十分強烈，而且保險公司為了自身的利益，也對施工安全極為重視，積極參與施工安全管理之中。

　　人員培訓(xùn)機制全。德國在每個州和大城市都設(shè)立由當?shù)卣鲑Y創(chuàng)辦的涉及建筑等行業(yè)的職業(yè)學(xué)校。建筑企業(yè)需招收新工人時，則與行業(yè)協(xié)會聯(lián)系，由協(xié)會發(fā)布招工信息。從事建筑職業(yè)的新工人需與企業(yè)簽訂定向委托培養(yǎng)合同，通過行業(yè)協(xié)會組織的考試后，進入建筑職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)，學(xué)制三年，學(xué)生不付學(xué)費，由與其簽訂合同的建筑企業(yè)支付。

　　我們管理薄弱環(huán)節(jié)及相應(yīng)對策

　　監(jiān)管法制建設(shè)滯后 管理體制未能理順。迄今為止，我國頒布實施的建筑安全法律法規(guī)較多，包括《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)管理條例》在內(nèi)的國家法律、法規(guī)有30多部，地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件則更多。由于某些法律法規(guī)立法時間較早，隨著經(jīng)濟體制的不斷改革，經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，這些法律法規(guī)的法理思路和具體內(nèi)容已與目前的市場實際不相適應(yīng)，難以更好地發(fā)揮執(zhí)法依據(jù)的作用。最為典型的例子就是在2006年就開始為修訂《建筑法》而征求意見，但已整整過去六年，仍未出臺修訂后的《建筑法》。再比如有關(guān)施工現(xiàn)場安全防護的規(guī)范和標準均不統(tǒng)一，缺乏專門的、有針對性的標準化法律法規(guī)。由于國家法律、法規(guī)明顯滯后，建筑安全管理統(tǒng)一監(jiān)管與部門行政監(jiān)管的體制關(guān)系未從根本上理順，部門利益沖突、監(jiān)管力度消減的情況仍然存在，從源頭上不利于加強建筑安全管理的法制化、規(guī)范化和標準化建設(shè)，以致出現(xiàn)監(jiān)管重形式、輕落實的不正?，F(xiàn)象，效果不盡人意，難以適應(yīng)社會經(jīng)濟與形勢發(fā)展的需求。

　　〔對策〕建議按照國際公認的建筑業(yè)概念，抓緊啟動對《建筑法》、《安全防護標準條例》等一些法規(guī)的修訂制定工作。要建立健全以安全生產(chǎn)基本法為主體的安全生產(chǎn)法律體制，進一步理順國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與行業(yè)主管部門的關(guān)系，突出政府職能的社會管理方式，明確各自的安全職責(zé)，完善各負其責(zé)、形成合力的管理體制。要根據(jù)市場形勢的新變化和安全工作的新特點、新趨勢，研究和制定我國建筑安全管理中長期規(guī)劃，增強預(yù)測性和指導(dǎo)性，依法強化政府安全生產(chǎn)監(jiān)察，加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度。

　　信用體系不夠完善 行業(yè)自律意識淡薄。完備的信用體系是市場經(jīng)濟的奠基石。近年來，我國各級政府對信用制度建設(shè)十分重視，采取了多項措施，但由于信用體系建設(shè)剛起步，且不夠完善，不能對建設(shè)各方主體進行有效的監(jiān)管。在僥幸心理的作用下，某些施工承包商、建設(shè)業(yè)主、監(jiān)理單位過于相信自身抵御各類安全危機事件的能力，未能做到誠實守信、信守諾言、居安思危、防患于未然，使工地現(xiàn)場暗藏“殺機”，一失足成千古恨。另外，由于目前建筑行業(yè)準入門檻不高，資質(zhì)不年檢，降級、清退制度不健全不嚴格，在一定程度上造成問責(zé)制度缺失，行業(yè)自律淡薄。依照行政法規(guī)加大行政處罰力度雖顯現(xiàn)出法律威懾力，但由于執(zhí)法也多體現(xiàn)在降低資質(zhì)等手段上，而被處罰人必然要盡力維護自身權(quán)益，從而使處罰工作占用了大量精力，并且行政許可這一手段隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展日益受到制約。

　　〔對策〕建筑安全管理要與行業(yè)信用體系建設(shè)緊密結(jié)合，積極采取各種有效措施，著力把資質(zhì)管理轉(zhuǎn)化為提高行業(yè)自律水平的手段。建議重新啟動資質(zhì)年檢制度，對有違法違規(guī)行為或發(fā)生嚴重工程質(zhì)量、安全事故(三級以上的安全事故)的企業(yè)，在依法作出嚴厲處罰的同時，通過資質(zhì)年檢實行降級或退出。對年檢不合格的，重新核定資質(zhì)等級，新核定的資質(zhì)等級應(yīng)低于原資質(zhì)等級，對達不到最低資質(zhì)等級標準的，則取消資質(zhì)，決不心慈手軟。通過這種資質(zhì)管理動態(tài)型的形式，建立“有生有死”、有進有出的企業(yè)資質(zhì)“生態(tài)”系統(tǒng)，提高行業(yè)自律水平，促進建筑安全規(guī)范化依法管理。另外，要將建設(shè)單位(業(yè)主)列入信用評價對象之一，并逐步建立誠信獎懲機制，對安全生產(chǎn)抓得嚴、抓得好的施工企業(yè)和建設(shè)業(yè)主給予獎勵，對頻發(fā)安全生產(chǎn)事故或?qū)κ鹿孰[患整改不力造成重大損失的企業(yè)和個人，應(yīng)當依法公布、曝光或給予處罰和經(jīng)濟制裁;嚴重的則追究法律責(zé)任。

　　主體各方責(zé)任模糊 施工企業(yè)地位弱勢。我國《建筑法》第5章“建筑安全生產(chǎn)管理”第16條規(guī)定，建筑施工安全責(zé)任幾乎都是由施工企業(yè)承擔(dān)，建設(shè)單位(業(yè)主)承擔(dān)的責(zé)任非常有限。另外，建筑業(yè)長期滋生一種思維定勢，即認為施工安全只是安全主管部門和施工企業(yè)的事，其它建設(shè)主體各方似乎成了局外人，這樣就形成施工企業(yè)單打獨斗的局面，因而雖竭盡全力，仍因力不從心或鞭長莫及，而使事故隱患難斷其根。另外，在執(zhí)法過程中也存在偏頗，對施工企業(yè)重約束嚴管理，對建設(shè)單位(業(yè)主)卻缺乏行之有效的監(jiān)管和制約措施。安全主體責(zé)任的不明確和模糊，施工企業(yè)地位弱勢且遭受不平等的待遇，使建設(shè)單位(業(yè)主)發(fā)包人的地位強勢，他們往往只關(guān)心工程的質(zhì)量、進度，迫使施工企業(yè)為趕工期、搶進度，而出現(xiàn)漠視施工人員安全的情況，以致使有些建筑工地存在許多大大小小的安全隱患。

　　〔對策〕落實責(zé)任是加強建筑安全管理的根本。環(huán)環(huán)緊扣、相互承擔(dān)的緊密方式，才能形成組織完善的“責(zé)任鏈”，主體責(zé)任模糊和不明確，主體各方的地位不平等，都將導(dǎo)致整個“責(zé)任鏈”的完整性、效率性和效益性的缺乏。實踐證明，從法律上落實建筑活動各方的安全責(zé)任，增強各方的安全生產(chǎn)意識和重視程度，是健全完善建筑安全管理體制和內(nèi)部管理機制、降低安全事故、確保工程安全的有效措施。

　　安全投保意識淡薄 工傷保險難以推行。建筑施工企業(yè)安全投保意識普遍較差，這在我國已成不爭的事實，存在這種現(xiàn)象與建筑法律不健全，保險市場單一有很大關(guān)系?！督ㄖā返?8條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)必須為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”。這是為及時救治和補償因工作發(fā)生意外傷害的職工而作出的專門規(guī)定，但對國際普遍通行的建筑工程一切險、安裝工程一切險、雇主責(zé)任險等強制險，《建筑法》并沒有提出明確的規(guī)定要求。據(jù)了解，目前建筑施工企業(yè)參加的意外傷害保險，總體賠付標準低于工傷保險，而且不包括康復(fù)治療費和輔助器具配置費用。另外，我國保險市場條塊分割，保險業(yè)務(wù)險種少、保費高，服務(wù)不盡人意，再加上沒有建立建筑市場權(quán)威的安全統(tǒng)計信息網(wǎng)絡(luò)，理賠時出現(xiàn)相互推諉，使各自的合法權(quán)益無法保障。這些主客觀因素造成某些施工企業(yè)不重視員工人身意外傷害保險。

　　〔對策〕從今年7月1日起，我國修改建筑法個別條款的決定開始施行。此次修改是為了與社會保險法“對接”，修改后的《建筑法》第四十八條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)應(yīng)當依法為職工參加工傷保險繳納工傷保險費。鼓勵企業(yè)為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費。”我國即將推行工傷社會保險，這是一件利國利企利民的好事，但這項舉措并沒有覆蓋建筑業(yè)的絕大多數(shù)從業(yè)人員，因為工傷保險是以在冊員工為受益對象，而建筑業(yè)從業(yè)人員多為農(nóng)民工，所以應(yīng)大力推行《建筑法》規(guī)定的意外傷害保險制度，規(guī)定施工單位必須以工程為單位參加投保，通過實行這一類似于雇主責(zé)任險的法定制度，一方面既保證從業(yè)人員的利益且有利于事故發(fā)生后的社會穩(wěn)定，另一方面利用市場經(jīng)濟手段著力加大對建筑企業(yè)安全管理的引導(dǎo)力度。

　　全員安全培訓(xùn)缺少 安全成本投入削減。由于目前建筑勞務(wù)市場不健全，成建制、有資質(zhì)、有實力的勞務(wù)企業(yè)鳳毛麟角，因而企業(yè)雇用的農(nóng)民工大都屬于“散兵游勇”，流動性大，大量農(nóng)民工沒有經(jīng)過相應(yīng)的安全教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，就開始進行施工作業(yè)，他們不懂得職業(yè)勞動保護技能，又不知曉如何維護自身合法權(quán)益，以致使施工事故時有發(fā)生。再則，現(xiàn)在項目安全管理人員年輕化，缺乏必要的業(yè)務(wù)知識，雖獲得相應(yīng)的資格證，但培訓(xùn)時間太短，不可能將安全知識完全掌握，只能是照本宣科，將規(guī)范里面條條框框直接摘抄，泛泛而談，安全技術(shù)交底沒有針對性，安全管理起不到實效。另外，許多建筑施工企業(yè)的安全管理，在很大程度上還是“備查”“備考”式的被動動作，把安全管理僅作為應(yīng)付上級檢查的“花瓶”作秀;有的施工企業(yè)把加強安全管理停留在喊幾句口號、貼幾幅標語、搞幾項活動，一旦要求預(yù)防性投入就喊窮，為了節(jié)省成本而對項目必須的安全投入一而再、再而三地隨意削減，陷入“舍不得預(yù)防性的小資金成本投入，卻忙于事故后的大筆花錢整改”的怪圈。

　　〔對策〕根據(jù)我國的人口結(jié)構(gòu)，農(nóng)民工注定是未來建筑產(chǎn)業(yè)大軍的主要來源。建筑業(yè)是勞動密集型行業(yè)，擔(dān)負著吸納農(nóng)村勞動力的社會責(zé)任。目前，我國建筑勞務(wù)企業(yè)遠未發(fā)育成熟，現(xiàn)行的以民工學(xué)校代替從業(yè)人員(農(nóng)民工)的安全和技能培訓(xùn)的做法應(yīng)予以更正，真正建立成建制的勞務(wù)公司，徹底消除在用工上聘用“散兵游勇”。與此同時，要在規(guī)范勞務(wù)公司，加強建筑工人安全教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)上下功夫。建議各地爭取國家財政支持，建立安全教育培訓(xùn)中心和安全教育培訓(xùn)基地，對初次就業(yè)的人員、企業(yè)主要負責(zé)人、建造師(項目經(jīng)理)、安全生產(chǎn)管理人員進行上崗培訓(xùn)，為施工企業(yè)的安全用工和管理提供保障。另外，要加強項目安全管理人員的自身業(yè)務(wù)理論的學(xué)習(xí)，經(jīng)驗豐富的老同志要對年輕人“傳幫帶”，以現(xiàn)場為“教場”，以施工作業(yè)為“教案”。要加大涉及事故系統(tǒng)和安全系統(tǒng)中的安全成本投入，正確算清成本帳，充分認識事故的危害性和安全投入的重要性、必要性，把前期的安全投入變成一種自愿行為。通過一段時間的持續(xù)努力，構(gòu)建完善的管理機制，確保生產(chǎn)經(jīng)營長治久安、企業(yè)和諧發(fā)展。(作者：新世紀建設(shè)集團公司 王志鵬 趙建偉)

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