施工總承包責(zé)任問(wèn)題研究

發(fā)布日期：2015-11-06來(lái)源：編輯：流水

[摘要]

　　 承發(fā)包模式是建筑市場(chǎng)的核心體系，而施工總承包模式在建筑業(yè)中是最主要的承發(fā)包模式。從目前我國(guó)建筑業(yè)中總承包的實(shí)踐來(lái)看，建設(shè)單位行為的不規(guī)范、有關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)政策的不完善是突出問(wèn)題，已經(jīng)成了行業(yè)發(fā)展的重大障礙，尤其是當(dāng)前有關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)政策對(duì)總承包責(zé)任的規(guī)定明顯缺乏合理性，對(duì)總承包責(zé)任體系的完善已經(jīng)產(chǎn)生了抑制作用。如何解決這些問(wèn)題，是擺在建筑業(yè)面前的一個(gè)重大課題。

　　 一、總包分包企業(yè)的責(zé)任分類及法律關(guān)系分析

　　 (一)總包分包企業(yè)的責(zé)任分類

　　 總包分包企業(yè)的責(zé)任可以分為兩類 ：一類是對(duì)合同相對(duì)方的合同責(zé)任，一類是對(duì)社會(huì)的公共責(zé)任。

　　 第一類責(zé)任是約定責(zé)任，合同是責(zé)任約束的唯一來(lái)源。作為合同的標(biāo)的，工程本身是合同法律關(guān)系的客體，是合同當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)共同指向的對(duì)象，因此總包企業(yè)要按照總包合同就總包工程本身對(duì)業(yè)主承擔(dān)責(zé)任，分包企業(yè)要按照分包合同就分包工程本身對(duì)總包企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，總包企業(yè)和分包企業(yè)就分包工程的質(zhì)量向業(yè)主承擔(dān)連帶責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是：這里的責(zé)任只是針對(duì)工程本身的責(zé)任(合同規(guī)定的質(zhì)量、進(jìn)度等合同義務(wù))，而不牽涉業(yè)主、總包企業(yè)、分包企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理方式和行為以及這些行為的后果。

　　 第二類責(zé)任本質(zhì)上是法定責(zé)任，法律法規(guī)是其主要來(lái)源(也有一些合同約定公共責(zé)任的情況)。在現(xiàn)代企業(yè)理念中，企業(yè)是一個(gè)“社會(huì)公民”，除了要面對(duì)市場(chǎng)，也要面對(duì)社會(huì)，既要對(duì)合同相對(duì)方負(fù)責(zé)，也要對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。

　　 (二)總包分包企業(yè)的法律關(guān)系

　　 總承包企業(yè)與分包企業(yè)之間為總分包關(guān)系，總承包企業(yè)就所承包的工程向業(yè)主承擔(dān)責(zé)任，分包企業(yè)僅應(yīng)就承包范圍內(nèi)的分包工程向總承包企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)分包企業(yè)應(yīng)就承包范圍內(nèi)的分包工程與總承包企業(yè)一起向業(yè)主承擔(dān)連帶責(zé)任。目前，總、分包企業(yè)的法律關(guān)系主要體現(xiàn)為中華人民共和國(guó)合同法下的關(guān)系。

　　 建筑工程分包合同屬“并存的債務(wù)移轉(zhuǎn)”。債務(wù)移轉(zhuǎn)又稱債務(wù)承擔(dān)，指基于當(dāng)事人協(xié)議或法律規(guī)定，由債務(wù)人移轉(zhuǎn)全部或部分債務(wù)給第三人，第三人就移轉(zhuǎn)的債務(wù)而成為新債務(wù)人的現(xiàn)象。廣義的債務(wù)承擔(dān)應(yīng)包括免責(zé)的債務(wù)承擔(dān)和并存的債務(wù)承擔(dān)(《中華人民共和國(guó)合同法》第八十四條)。所謂并存的債務(wù)承擔(dān)，指原債務(wù)人并沒(méi)有脫離債的關(guān)系，而第三人加入債的關(guān)系，并與債務(wù)人共同向同一債權(quán)人承擔(dān)債務(wù)。結(jié)合實(shí)際情況，建筑工程分包合同應(yīng)當(dāng)屬于“債務(wù)人與第三人，或者債權(quán)人、債務(wù)人與第三人之間共同約定，由第三人加入債的關(guān)系”的這種情況 ;在這里，債權(quán)人即建設(shè)單位，債務(wù)人即總包人，第三人即分包人。這種情況下，債務(wù)人與第三人承擔(dān)連帶責(zé)任。這一觀點(diǎn)在建筑法中得到了明確體現(xiàn)(中華人民共和國(guó)建筑法第二十九條 ：建筑工程總承包單位按照總承包合同的約定對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé) ;分包單位按照分包合同的約定對(duì)總承包單位負(fù)責(zé)?？偝邪鼏挝缓头职鼏挝痪头职こ虒?duì)建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任)。

　　 建筑工程分包合同不屬于“第三人代為履行”。第三人代為履行(《中華人民共和國(guó)合同法》第六十五條)，指當(dāng)事人約定由第三人向債權(quán)人履行債務(wù)，但是第三人并沒(méi)有加入到合同關(guān)系中來(lái)，也沒(méi)有承擔(dān)債務(wù)而成為合同當(dāng)事人 ;發(fā)生糾紛時(shí)，第三人并無(wú)直接的法律責(zé)任。同時(shí)，建設(shè)工程合同也不屬于“免責(zé)的債務(wù)承擔(dān)”。在免責(zé)的債務(wù)承擔(dān)中，第三人就移轉(zhuǎn)的債務(wù)完全取代了債務(wù)人的法律地位，原債務(wù)人相當(dāng)于免責(zé)了。

　　 二、當(dāng)前總包分包企業(yè)責(zé)任劃分中的問(wèn)題

　　 (一)總包企業(yè)對(duì)分包企業(yè)監(jiān)督管理責(zé)任的合法性問(wèn)題

　　 在建筑市場(chǎng)發(fā)展的過(guò)程中有著一些不和諧的現(xiàn)象 ：違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等行為的存在，影響了工程質(zhì)量、施工安全，對(duì)農(nóng)民工工資的拖欠影響了社會(huì)的穩(wěn)定。在這種情況下，政府主管部門出臺(tái)一系列部門規(guī)章及規(guī)范性文件整頓和規(guī)范建筑市場(chǎng)環(huán)境，但有些規(guī)章及規(guī)范性文件中個(gè)別內(nèi)容的合法性值得商榷。勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》(勞社部發(fā)〔2004〕22號(hào))規(guī)定“工程總承包企業(yè)應(yīng)對(duì)勞務(wù)分包企業(yè)工資支付進(jìn)行監(jiān)督，督促其依法支付農(nóng)民工工資”。建設(shè)部《關(guān)于建立和完善勞務(wù)分包制度發(fā)展建筑勞務(wù)企業(yè)的意見(jiàn)》(建市〔2005〕131號(hào))規(guī)定“承包企業(yè)應(yīng)對(duì)勞務(wù)分包企業(yè)的用工情況和工資支付進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)本工程發(fā)生的勞務(wù)糾紛承擔(dān)連帶責(zé)任”。在上述規(guī)章及規(guī)范性文件中都明確要求總包企業(yè)承擔(dān)對(duì)分包企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理的責(zé)任，把總包企業(yè)當(dāng)成分包企業(yè)的上級(jí)來(lái)對(duì)待。

　　 目前，在我國(guó)法學(xué)界對(duì)“監(jiān)督”一詞通常有廣義與狹義兩種理解。狹義上的監(jiān)督，是指由特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序，對(duì)立法、司法和執(zhí)法活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)督。廣義的監(jiān)督，是指由所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)督。二者都以法律實(shí)施及人們行為的合法性為監(jiān)督的基本內(nèi)容。監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律賦予并在合法的前提下行使，而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督必須具備五個(gè)要素，即 ：監(jiān)督的主體、監(jiān)督的客體、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的權(quán)力、監(jiān)督的規(guī)則，這五個(gè)要素缺一不可，方能共同構(gòu)成一個(gè)完整的監(jiān)督機(jī)制。目前在法律層面上，關(guān)于總包企業(yè)對(duì)分包企業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)定是存在缺位的。在實(shí)踐過(guò)程中，總包企業(yè)依據(jù)上述規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)分包企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)無(wú)所作為或矯枉過(guò)正的問(wèn)題。

　　 另一方面，在建筑工程領(lǐng)域，建筑工程分包合同的雙方在法律上是平等關(guān)系。很顯然，總、分包企業(yè)之間是以分包合同聯(lián)系起來(lái)的，二者之間的關(guān)系是商務(wù)關(guān)系，作為民事關(guān)系的一種，自然受到《中華人民共和國(guó)民法通則》和《中華人民共和國(guó)合同法》等民商法律的規(guī)范。雖然總、分包企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上是上下游關(guān)系，但從法律上講，二者的地位是完全平等的，總包企業(yè)和分包企業(yè)都是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，不存在上下級(jí)之間的關(guān)系，這和總包企業(yè)與材料供應(yīng)商之間的關(guān)系是完全一樣的?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第三條規(guī)定：“ 當(dāng)事人在民事活動(dòng)中的地位平等”，第四條規(guī)定 ：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用的原則”?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》的第三條規(guī)定 ：“合同當(dāng)事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方”，第四條規(guī)定“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)”。根據(jù)這些規(guī)定可以看出，總包企業(yè)無(wú)權(quán)對(duì)分包企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行干涉，總包企業(yè)、分包企業(yè)都要為各自的經(jīng)營(yíng)管理行為獨(dú)立負(fù)責(zé)。從這個(gè)角度來(lái)分析，總包企業(yè)對(duì)分包企業(yè)的監(jiān)督管理更顯得底氣不足。

　　 (二)總分包企業(yè)連帶責(zé)任擴(kuò)大化的問(wèn)題

　　 所謂連帶責(zé)任，是指依照法律規(guī)定或者當(dāng)事人的約定，兩個(gè)或者兩個(gè)以上當(dāng)事人對(duì)其共同債務(wù)全部承擔(dān)或部分承擔(dān)，并能因此引起其內(nèi)部債務(wù)關(guān)系的一種責(zé)任。法定連帶責(zé)任是依據(jù)法律的規(guī)定而產(chǎn)生的連帶責(zé)任，約定的連帶責(zé)任是法律并沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人必須承擔(dān)連帶責(zé)任，而是當(dāng)事人自愿在合同或協(xié)議中約定彼此之間承擔(dān)連帶責(zé)任。法定的連帶責(zé)任不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移，當(dāng)事人之間的協(xié)議不得更改法律所賦予的連帶責(zé)任。

　　 連帶責(zé)任還可分為一般連帶責(zé)任和補(bǔ)充連帶責(zé)任。一般連帶責(zé)任是指各責(zé)任人之間不分主次，任何一個(gè)人都無(wú)條件對(duì)債務(wù)(或責(zé)任)承擔(dān)連帶責(zé)任。補(bǔ)充連帶責(zé)任則是指連帶責(zé)任人之間責(zé)任的承擔(dān)有先后順序，只有在第一責(zé)任人不承擔(dān)或不能承擔(dān)責(zé)任的情況下，其他的責(zé)任人才承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　 連帶責(zé)任涉及面很廣，根據(jù)我國(guó)法律、法規(guī)和最高人民法院的有關(guān)司法解釋，連帶責(zé)任的主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)法人、合伙經(jīng)濟(jì)組織及個(gè)人。我國(guó)對(duì)連帶責(zé)任的立法規(guī)定較為零亂、分散，缺少原則性的規(guī)定，而且出現(xiàn)不斷擴(kuò)張膨脹的趨勢(shì)。連帶責(zé)任對(duì)每個(gè)具體債務(wù)人來(lái)說(shuō)，意味著責(zé)任的加重，它使債務(wù)人間的內(nèi)部關(guān)系中形成互相監(jiān)督、互相制約的力量，并促使債務(wù)人共同防止和消除違法行為，保證債權(quán)人的債權(quán)得以順利實(shí)現(xiàn)。確定連帶責(zé)任承擔(dān)的原則和依據(jù)是 ：(一)連帶責(zé)任法定原則 ;(二)連帶責(zé)任約定原則 ; (三)連帶過(guò)錯(cuò)原則。由于連帶責(zé)任后果較嚴(yán)重，在司法實(shí)踐中對(duì)認(rèn)定當(dāng)事人是否承擔(dān)連帶責(zé)任非常慎重，凡法律無(wú)明文規(guī)定或當(dāng)事人之間無(wú)明確約定的，一般不能判由當(dāng)事人承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　 在法律性質(zhì)上，建筑工程分包合同應(yīng)當(dāng)屬于債務(wù)人與第三人或者債權(quán)人、債務(wù)人與第三人之間共同約定由第三人加入債的關(guān)系的情況。在這里，債權(quán)人即業(yè)主，債務(wù)人即總包企業(yè)，第三人即分包企業(yè)。根據(jù)中華人民共和國(guó)合同法的規(guī)定，這種情況下，債務(wù)人與第三人就分包的工程承擔(dān)連帶責(zé)任。值得注意的是 ：這些連帶責(zé)任的規(guī)定已經(jīng)突破了合同的相對(duì)性。

　　 《中華人民共和國(guó)建筑法》第二十九條規(guī)定 ：總承包單位和分包單位就分包工程對(duì)建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　 《中華人民共和國(guó)合同法》第二百七十二條規(guī)定 ：總承包人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人經(jīng)發(fā)包人同意，可以將自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果與總承包人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　 《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定 ：總承包單位與分包單位對(duì)分包工程的質(zhì)量承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　 《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》第十六條規(guī)定 ：分包工程發(fā)包人和分包工程承包人就分包工程對(duì)建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　 《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中規(guī)定了 ：總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)，總承包單位和分包單位對(duì)分包工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　 值得注意的是，近年來(lái)隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益保護(hù)的日益重視，政府部門相繼出臺(tái)了一些制度，這些制度有部門規(guī)章也有規(guī)范性文件，其中規(guī)定了總分包企業(yè)對(duì)農(nóng)民工工資的連帶責(zé)任有擴(kuò)大化的趨勢(shì) ：勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》(勞社部發(fā)〔2004〕22號(hào))規(guī)定“工程總承包企業(yè)應(yīng)對(duì)勞務(wù)分包企業(yè)工資支付進(jìn)行監(jiān)督，督促其依法支付農(nóng)民工工資”、“工程總承包企業(yè)不得將工程違反規(guī)定發(fā)包、分包給不具備用工主體資格的組織或個(gè)人，否則應(yīng)承擔(dān)清償拖欠工資連帶責(zé)任”。建設(shè)部《關(guān)于建立和完善勞務(wù)分包制度發(fā)展建筑勞務(wù)企業(yè)的意見(jiàn)》(建市〔2005〕131號(hào))規(guī)定“承包企業(yè)應(yīng)對(duì)勞務(wù)分包企業(yè)的用工情況和工資支付進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)本工程發(fā)生的勞務(wù)糾紛承擔(dān)連帶責(zé)任”(顯然，本工程包括了分包部分)。

　　 《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》是部門規(guī)章，屬于準(zhǔn)法的范疇，《關(guān)于建立和完善勞務(wù)分包制度發(fā)展建筑勞務(wù)企業(yè)的意見(jiàn)》是規(guī)范性文件，不具有法律屬性。在對(duì)總包企業(yè)的連帶責(zé)任上，二者有明顯的區(qū)別 ：《辦法》中規(guī)定總承包企業(yè)違反規(guī)定發(fā)包、分包給不具備用工主體資格的組織或個(gè)人的情況下才承擔(dān)清償拖欠工資連帶責(zé)任，《意見(jiàn)》則直接規(guī)定承包企業(yè)對(duì)工程發(fā)生的勞務(wù)糾紛承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)于行政部門來(lái)說(shuō)，是無(wú)權(quán)通過(guò)規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)平等主體之間的民事活動(dòng)確立連帶責(zé)任的承擔(dān)。單純?yōu)榻鉀Q建設(shè)工程領(lǐng)域的拖欠問(wèn)題而刻意加重個(gè)別主體的法律責(zé)任，在理論層面上破壞了法律體系應(yīng)該具有的統(tǒng)一性、完整性和穩(wěn)定性，在實(shí)踐上也不能夠得到有效的貫徹和實(shí)施。

　　 三、完善總包責(zé)任體系的有關(guān)建議

　　 (一)厘清對(duì)分包企業(yè)監(jiān)督管理的權(quán)力和責(zé)任

　　 合法性原則是指通過(guò)法律賦予總包企業(yè)作為監(jiān)督管理主體的地位及其監(jiān)督管理權(quán)，這實(shí)際上是對(duì)政府監(jiān)管的有效補(bǔ)充(值得注意的是 ：監(jiān)管體現(xiàn)的是“權(quán)力”，而非“權(quán)利”)，有監(jiān)管的權(quán)力才有監(jiān)管的責(zé)任，要求總包企業(yè)承擔(dān)責(zé)任而不賦予總包企業(yè)相應(yīng)權(quán)力是不恰當(dāng)?shù)?。根?jù)政府要求總包企業(yè)監(jiān)督管理所要達(dá)到的目的，嚴(yán)格界定監(jiān)督管理主體的職能范圍及其行使方式，并通過(guò)新的立法或修改現(xiàn)有實(shí)體法，建立健全合理的監(jiān)管制度及監(jiān)管程序，這既是樹(shù)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)權(quán)威性的需要，更是保障被監(jiān)管者合法權(quán)益的需要。同時(shí)，行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)工作，通過(guò)行業(yè)合同示范文本等方式指導(dǎo)總包企業(yè)在分包合同中約定農(nóng)民工工資支付等合同條款，更多是以經(jīng)濟(jì)手段制約建筑施工領(lǐng)域的違法現(xiàn)象。如果不能賦予總包企業(yè)作為監(jiān)督管理主體的法律地位，那么其“監(jiān)管責(zé)任”就不宜在有關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)政策中體現(xiàn)。

　　 (二)合法確定總分包企業(yè)之間的連帶責(zé)任

　　 雖然建設(shè)工程施工合同是平等主體之間的民事合同但因?yàn)殛P(guān)系到社會(huì)整體利益，現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)突破了合同相對(duì)性的原則，對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量和安全出臺(tái)了強(qiáng)制性規(guī)定，要求總分包企業(yè)就工程的質(zhì)量和安全承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)于建筑工程領(lǐng)域其他方面的連帶責(zé)任承擔(dān)，也應(yīng)當(dāng)以是否涉及社會(huì)整體利益進(jìn)行衡量，如果分包企業(yè)的某種行為足夠達(dá)到危害社會(huì)整體利益的程度，而總包企業(yè)的有效管理又能夠防范危害事件的產(chǎn)生，國(guó)家才可以通過(guò)立法的方式對(duì)連帶責(zé)任承擔(dān)予以強(qiáng)制。總、分包企業(yè)責(zé)任不清是目前我國(guó)建筑行業(yè)的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題體現(xiàn)在行業(yè)實(shí)踐中，也體現(xiàn)在政府部門有關(guān)制度和會(huì)議精神中，更嚴(yán)重的是，還在一定程度上體現(xiàn)在法律法規(guī)中，因此有必要對(duì)法律法規(guī)和有關(guān)行業(yè)政策進(jìn)行梳理和分析，以對(duì)總分包企業(yè)的法律關(guān)系進(jìn)行定位。

　　 作者： 常陸軍 王要武

【相關(guān)閱讀】

• 工程總承包，究竟在承包什么？
• 首屆中國(guó)PPP法律論壇舉辦
• EPC項(xiàng)目采購(gòu)階段的三大控制
• 湖南鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目采用工程總承包模式，擴(kuò)大市場(chǎng)主體招
• PPP+EPC模式在我國(guó)的研究發(fā)展與趨勢(shì)
• 蒙草生態(tài)簽署1.72億元PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工總承包合同