突發(fā)事件的應(yīng)對與項目管理

發(fā)布日期：2016-01-18來源：編輯：流水

[摘要]

　　 目前，國內(nèi)外突發(fā)事件的頻繁發(fā)生使應(yīng)急管理成為全球關(guān)注的一個焦點，突發(fā)事件應(yīng)急管理已經(jīng)成為世界各國所面臨的重要課題。由于歷史文化背景、經(jīng)濟發(fā)展水平、自然環(huán)境、政治體制等方面的差異，不同國家在政府應(yīng)急管理過程中所應(yīng)用和借鑒的項目管理體系的目標、理念、模式和成效等方面都有其各自的特點。在本書第1章中我們可以看出，國際上各發(fā)達國家政府也較早地將項目管理應(yīng)用于對突發(fā)事件的處理，這體現(xiàn)了歷史發(fā)展的一種必然趨勢。

　　 目前我國正進入改革發(fā)展的攻堅階段。隨著改革的不斷深化，利益沖突和社會矛盾日益凸顯出來，我國已進入突發(fā)事件高發(fā)期。

　　 1.突發(fā)事件

　　 國務(wù)院于2006年1月8日發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，將“突發(fā)公共事件”定義為突然發(fā)生的，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害的，危及公共安全的緊急事件。突發(fā)公共事件主要分自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類。

　　 (1)自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。

　　 (2)事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。

　　 (3)公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。

　　 (4)社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。

　　 各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。

　　 2.突發(fā)事件管理

　　 突發(fā)事件管理是指政府以減少公共突發(fā)事件的危害為目的，通過有計劃、有組織地制定一系列管理措施，從而恢復(fù)社會穩(wěn)定的過程。

　　 做好突發(fā)事件管理，可以提高政府應(yīng)對突發(fā)事件發(fā)生的預(yù)見能力和危機發(fā)生后的救治能力，達到恢復(fù)社會穩(wěn)定、維護政府良好形象的目的。

　　 目前我國已經(jīng)陸續(xù)制定出臺了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及各省市區(qū)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案(30余項)，《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等國家專項應(yīng)急預(yù)案(20余項)和包括《鐵路破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》在內(nèi)的國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案(50余項)，為各級政府和公務(wù)員做好突發(fā)事件項目管理提供了根本性的依據(jù)和指導(dǎo)。

　　 1.突發(fā)事件項目管理的特點

　　 突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、破壞性、無序性和不確定性等特點，它是各種不利情況、嚴重威脅、不確定性問題的高度積聚，會導(dǎo)致社會偏離正常的發(fā)展軌道，進入一種非均衡狀態(tài)，從而對社會公共安全和穩(wěn)定造成重大威脅。突發(fā)事件管理需要在主管部門的統(tǒng)一指揮和組織之下，建立起一個為應(yīng)對某一特定突發(fā)事件的集合社會多方力量并由相關(guān)單位參與的臨時性團隊，其主體應(yīng)符合項目管理、項目集管理和項目組合管理的特征，同時更具有緊迫性、動態(tài)性、博弈性、公眾媒體關(guān)注性和決策透明性的特點。

　　 突發(fā)事件管理，是關(guān)系到國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。國家一級頒布的各類突發(fā)事件應(yīng)對法作為開展突發(fā)事件應(yīng)對工作的重要法律依據(jù)，明確了應(yīng)急管理的主體、原則、體制、機制、程序、責(zé)任等內(nèi)容，全面、系統(tǒng)地規(guī)范了突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動。學(xué)習(xí)和貫徹好突發(fā)事件應(yīng)對法，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，借鑒項目、項目集和項目組合管理的理念、技術(shù)、方法和工具，增強突發(fā)事件應(yīng)對能力，預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除事件造成的嚴重危害，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全與社會和諧穩(wěn)定，具有重要的意義。

　　 將突發(fā)事件處理作為獨立項目處理，是因為一方面突發(fā)事件種類的多元化與項目管理的獨特性是吻合的，另一方面政府應(yīng)對突發(fā)事件管理整合社會力量的特點與項目管理的集成性特點也是吻合的。另外，應(yīng)對突發(fā)事件管理的不確定性的特點與項目管理的一次性的特點也是吻合的。

　　 突發(fā)事件管理也有生命期，在時間序列上將突發(fā)事件管理的過程分為預(yù)備、處理、善后三個階段，每個階段都包含動態(tài)項目管理的啟動、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控、收尾五個過程組。每個環(huán)節(jié)在不同的管理階段都有其各自的階段任務(wù)和工作重心。

　　 2.突發(fā)事件項目管理的原則

　　 (1)以人為本，減少危害。切實履行政府的社會管理和公共服務(wù)職能，把保障公眾健康和生命財產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，最大限度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員傷亡和危害。

　　 (2)居安思危，預(yù)防為主。高度重視公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增強憂患意識，堅持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，做好應(yīng)對突發(fā)公共事件的各項準備工作。

　　 (3)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負責(zé)。在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，充分發(fā)揮專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)的作用。

　　 (4)依法規(guī)范，加強管理。依據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)，加強應(yīng)急管理，維護公眾的合法權(quán)益，使應(yīng)對突發(fā)公共事件的工作規(guī)范化、制度化、法制化。

　　 (5)快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對。加強以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊伍建設(shè)，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制。

　　 (6)依靠科技，提高素質(zhì)。加強公共安全科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，采用先進的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)及設(shè)施，充分發(fā)揮專家隊伍和專業(yè)人員的作用，提高應(yīng)對突發(fā)公共事件的指揮能力，避免發(fā)生次生、衍生事件;加強宣傳和培訓(xùn)教育工作，提高公眾自救、互救和應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的綜合素質(zhì)。

　　 3.突發(fā)事件項目管理的主要內(nèi)容

　　 (1)預(yù)測與預(yù)警各地區(qū)、各部門要針對各種可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，完善預(yù)測預(yù)警機制，建立預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，開展風(fēng)險分析，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。

　　 根據(jù)預(yù)測分析結(jié)果，對可能發(fā)生和可以預(yù)警的突發(fā)公共事件進行預(yù)警。預(yù)警級別依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢態(tài)，一般劃分為四級：Ⅰ級(特別嚴重)、Ⅱ級(嚴重)、Ⅲ級(較重)和Ⅳ級(一般)，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。

　　 預(yù)警信息包括突發(fā)公共事件的類別、預(yù)警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機關(guān)等。

　　 預(yù)警信息的發(fā)布、調(diào)整和解除可通過廣播、電視、報刊、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行，對老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學(xué)校等特殊場所和警報盲區(qū)應(yīng)當采取有針對性的公告方式。

　　 (2)應(yīng)急處置。

　　 1)信息報告。特別重大或者重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，各地區(qū)、各部門要立即報告，最遲不得超過4小時，同時通報有關(guān)地區(qū)和部門。應(yīng)急處置過程中，要及時續(xù)報有關(guān)情況。

　　 2)先期處置。突發(fā)公共事件發(fā)生后，事發(fā)地的省級人民政府或者國務(wù)院有關(guān)部門在報告特別重大、重大突發(fā)公共事件信息的同時，要根據(jù)職責(zé)和規(guī)定的權(quán)限啟動相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，及時、有效地進行處置，控制事態(tài)。

　　 在境外發(fā)生涉及中國公民和機構(gòu)的突發(fā)事件時，我駐外使領(lǐng)館、國務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)地方人民政府要采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援工作。

　　 3)應(yīng)急響應(yīng)。對于先期處置未能有效控制事態(tài)的特別重大的突發(fā)公共事件，要及時啟動相關(guān)預(yù)案，由國務(wù)院相關(guān)應(yīng)急指揮機構(gòu)或國務(wù)院工作組統(tǒng)一指揮或指導(dǎo)有關(guān)地區(qū)、部門開展處置工作。

　　 現(xiàn)場應(yīng)急指揮機構(gòu)負責(zé)現(xiàn)場的應(yīng)急處置工作。

　　 需要多個國務(wù)院相關(guān)部門共同參與處置的突發(fā)公共事件，由該類突發(fā)公共事件的業(yè)務(wù)主管部門牽頭，其他部門予以協(xié)助。

　　 4)應(yīng)急結(jié)束。特別重大突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作結(jié)束，或者相關(guān)危險因素消除后，現(xiàn)場應(yīng)急指揮機構(gòu)予以撤銷。

　　 (3)恢復(fù)與重建。

　　 1)善后處置。要積極穩(wěn)妥、深入細致地做好善后處置工作。對突發(fā)公共事件中的傷亡人員、應(yīng)急處置工作人員，以及緊急調(diào)集、征用有關(guān)單位及個人的物資，要按照規(guī)定給予撫恤、補助或補償，并提供心理及司法援助。有關(guān)部門要做好疫病防治和環(huán)境污染消除工作。保險監(jiān)管機構(gòu)督促有關(guān)保險機構(gòu)及時做好有關(guān)單位和個人損失的理賠工作。

　　 2)調(diào)查與評估。要對特別重大突發(fā)公共事件的起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、經(jīng)驗教訓(xùn)和恢復(fù)重建等問題進行調(diào)查評估。

　　 3)恢復(fù)重建。根據(jù)受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)重建計劃，組織實施恢復(fù)重建工作。

　　 (4)信息發(fā)布。突發(fā)公共事件的信息發(fā)布應(yīng)當及時、準確、客觀、全面。事件發(fā)生的第一時間要向社會發(fā)布簡要信息，隨后發(fā)布初步核實情況、政府應(yīng)對措施和公眾防范措施等，并根據(jù)事件處置情況做好后續(xù)信息發(fā)布工作。

　　 信息發(fā)布形式主要包括授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會等。

　　 為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，構(gòu)建和諧社會，政府公務(wù)員更要增強憂患意識，提高綜合素質(zhì)，結(jié)合實際工作，努力提高應(yīng)對和處置突發(fā)事件的能力。

　　 1.加強學(xué)習(xí)，提高應(yīng)對突發(fā)事件的戰(zhàn)略思維能力

　　 2003年的SARS事件、2008年的汶川地震、2010年上海“11?15”重大火災(zāi)事件以及2011年“7?23高鐵事故”等突發(fā)事件，都警示我們：危機并不可怕，可怕的是沒有危機意識，沒有控制危機的能力。

　　 黨政干部作為政府行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員，必須掌握應(yīng)急管理的客觀規(guī)律，從應(yīng)急管理的戰(zhàn)略高度，對突發(fā)事件的應(yīng)對進行戰(zhàn)略思考和研究，做到高瞻遠矚。要理解和掌握《突發(fā)事件應(yīng)對法》的精神實質(zhì)和具體要求，明確各自在突發(fā)事件應(yīng)對方面所承擔(dān)的職責(zé)。采取多種形式，大力宣傳相關(guān)應(yīng)急工作在保障國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序方面所處的重要地位和所發(fā)揮的不可替代的作用，動員和組織全社會支持、參與應(yīng)急工作，營造應(yīng)急工作良好的政策環(huán)境和社會氛圍。

　　 2.參加培訓(xùn)，做好突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準備工作

　　 預(yù)防是突發(fā)事件管理過程的第一個階段，目的是有效地預(yù)防和避免危機事件的發(fā)生。在某種程度上，政府管理的目的是“防范重于救災(zāi)，預(yù)防優(yōu)于治療”。

　　 《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十五條規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當建立健全突發(fā)事件應(yīng)急管理培訓(xùn)制度，對人民政府及其有關(guān)部門負有處置突發(fā)事件職責(zé)的工作人員定期進行培訓(xùn)。

　　 突發(fā)事件隨時都有可能發(fā)生，我們要在承認突發(fā)事件的必然性和規(guī)律性的基礎(chǔ)上，通過多種途徑，組織開展全員培訓(xùn)，明確每個工作崗位在突發(fā)事件應(yīng)對中所承擔(dān)的崗位職責(zé)和工作責(zé)任，提前做好預(yù)測、預(yù)警和治理工作。切實做好預(yù)警信息的分析及傳達工作，提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。

　　 3.提前編制預(yù)案，提高應(yīng)對突發(fā)事件的決策能力

　　 要樹立正確的決策理念，講究科學(xué)的決策方法。要及時制定對組織內(nèi)部、對社會公眾、對其他相關(guān)部門采取的對策。對策要重視專家的意見，不求完美但求實效。要加強以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊伍建設(shè)，編制預(yù)案，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分動員和發(fā)揮各級政府、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制。

　　 4.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高應(yīng)對突發(fā)事件的組織協(xié)調(diào)能力

　　 《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十八條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當針對其性質(zhì)、特點和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動應(yīng)急救援隊伍和社會力量，按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施。

　　 突發(fā)事件發(fā)生后，各級政府應(yīng)當立即進行先期處置，控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援工作。在社會分工越來越細、工作要求越來越高的情況下，任何一個部門或系統(tǒng)要單槍匹馬地完成應(yīng)急工作顯然是不現(xiàn)實的。面對突發(fā)事件，我們必須緊急動員，在當?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)同作戰(zhàn)，這需要有較強的組織指揮能力。首先，要迅速有效地調(diào)動社會資源，調(diào)動應(yīng)急救援隊伍和社會力量，參與應(yīng)急救援工作;其次，要有嫻熟的公關(guān)溝通能力，要迅速組織交通、通信、供水、供電、衛(wèi)生、公安等部門采取救助措施;最后，要培養(yǎng)良好的心理素質(zhì)和身體素質(zhì)，要能夠做到臨危不亂、有條不紊。

　　 5.構(gòu)建合理的組織實施流程，提高針對突發(fā)事件的全程應(yīng)對能力

　　 《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十九條規(guī)定：突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府應(yīng)當立即組織對突發(fā)事件造成的損失進行評估，建立完善、合理的工作流程，組織受影響地區(qū)盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作和社會秩序，制定恢復(fù)重建計劃，及時向上一級政府報告。

　　 突發(fā)事件處理與我們每一個人都息息相關(guān)，涉及我們每一個人的切身利益。作為政府機關(guān)黨政干部，只有認真履行自身職責(zé)，充分做好預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的思想準備、組織準備、物質(zhì)準備和技術(shù)準備，建立健全社會預(yù)警體系和應(yīng)急機制，不斷提高預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的能力，才能體現(xiàn)政府為民服務(wù)的宗旨，才能使我們的生活變得更加平安幸福，社會變得更加和諧美好。

　　 作者：馬旭晨

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