關(guān)于印發(fā)《襄陽市推廣運用PPP模式創(chuàng)新投融資改革的實施意見》的通知

發(fā)布日期：2015-08-14來源：中國襄陽編輯：張?zhí)m

[摘要]

　　各縣(市)區(qū)人民政府，各開發(fā)區(qū)管委會，市直有關(guān)單位：

　　《襄陽市推廣運用政府和社會資本合作模式創(chuàng)新投融資改革的實施意見》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

　　2015年7月10日

　　襄陽市推廣運用政府和社會資本合作模式

　　創(chuàng)新投融資改革的實施意見

　　為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)和《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就推廣運用政府和社會資本合作模式，提出如下實施意見:

　　一、基本原則

　　政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership，以下簡稱“PPP模式”)，是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的長期合作關(guān)系。

　　實施的基本原則是：

　　(一)依法治理。政府和社會資本依法自由選擇合作伙伴，充分尊重雙方合作過程中的契約自由，依法保護PPP模式項目各參與方的合法權(quán)益，共同維護法律權(quán)威和公平正義。

　　(二)平等合作。政府與社會資本雙方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，應(yīng)在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上，依法平等主張雙方權(quán)利、履行雙方義務(wù)。

　　(三)風(fēng)險分擔(dān)。合理分配項目風(fēng)險，政府和社會資本雙方均承擔(dān)相應(yīng)的項目建設(shè)和運營風(fēng)險，政府不承擔(dān)項目建設(shè)運營的兜底責(zé)任。項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險由政府承擔(dān)。對承擔(dān)了公共服務(wù)功能的事項，項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的PPP模式項目，政府可以給予適當(dāng)補貼。

　　(四)誠實守信。牢固樹立契約意識和信用意識，在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項目合同。項目合同一經(jīng)簽訂，政府和社會資本雙方均必須認(rèn)真恪守合同約定，切實履行合同義務(wù)，依法承擔(dān)違約責(zé)任。

　　二、重點投資領(lǐng)域

　　(一)交通運輸。包括軌道交通，機場、民航、通用航空，

　　港口碼頭等。

　　(二)市政設(shè)施。包括污水、污泥處理，垃圾資源化利用和處理，供冷、供熱、燃?xì)?、城市園林綠化、公共交通、停車設(shè)施，綜合管廊、空間開發(fā)，新能源開發(fā)利用，新能源汽車公共充電設(shè)施，其他政府投資形成的經(jīng)營性市政基礎(chǔ)設(shè)施等。

　　(三)社會事業(yè)。包括教育設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，養(yǎng)老設(shè)施，

　　文化體育設(shè)施，保障性住房等。

　　(四)生態(tài)環(huán)境。包括水利工程、河道綜合整治，土地整治開發(fā)等領(lǐng)域。

　　(五)片區(qū)開發(fā)。包括專業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型城鎮(zhèn)化、智慧城市(社區(qū))、沙洲小島、森林公園、旅游設(shè)施等項目。

　　三、政策支持

　　(一)土地使用。經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目用地的，采取公共資源競爭性配置方式，實行招拍掛出讓或租賃方式供地。非經(jīng)營性項目用地以劃撥或協(xié)議方式供地的，土地使用權(quán)期限與PPP模式合同中明確的合作期限一致。鼓勵土地使用權(quán)人在符合規(guī)劃的前提下利用自有土地實施城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

　　(二)社會資本投資收益。社會資本投資內(nèi)部年收益率原則上不超過8%，可結(jié)合行業(yè)特點、合作年限和利率水平進行調(diào)整，通過競爭或協(xié)議方式確定。

　　(三)價格政策。社會資本向公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)，可按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、節(jié)約資源、社會可承受的原則，在政府價格管理部門指導(dǎo)下實行市場調(diào)節(jié)價。結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)特點，根據(jù)不同類型使用者的質(zhì)量要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求和消耗量情況，實行階梯式價格，區(qū)別商用、民用等不同用途進行定價付費。價格調(diào)整不到位時，可根據(jù)實際情況安排財政性資金對企業(yè)運營進行適當(dāng)補貼。

　　(四)財政補貼政策。實際服務(wù)量低于基本服務(wù)量時，啟動財政補貼機制;實際服務(wù)量超出基本服務(wù)量一定水平時，啟動企業(yè)收益剎車機制。

　　四、操作規(guī)程

　　(一)總體思路

　　按照“重點突破、分類推進、盤活存量、培育增量”的總體思路，結(jié)合我市實際和需要，確定重點推進的領(lǐng)域，選擇實施條件相對成熟、項目前期工作扎實、投資回報渠道明確、價格調(diào)整機制相對靈活、需求長期穩(wěn)定的項目，分類設(shè)計有針對性的引資模式，啟動襄陽市PPP模式試點項目。

　　(二)實施步驟

　　1、項目發(fā)起

　?、僬l(fā)起。財政部門負(fù)責(zé)向行業(yè)主管部門征集潛在PPP模式項目，會同行業(yè)主管部門對潛在PPP模式項目進行評估篩選，確定備選項目，向同級政府匯報。各行業(yè)主管部門應(yīng)于每年3月底之前將已完成立項審批的項目實施方案報送同級財政部門。行業(yè)主管部門遴選潛在項目時，應(yīng)進行政府投資和引入社會投資兩套資金平衡方案的比選論證。

　?、谏鐣Y本發(fā)起。社會資本以項目建議書的方式，向財政部門推薦潛在的政府和社會資本合作項目，并附項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

　　2、物有所值評價和財政承受能力論證

　　財政部門會同行業(yè)主管部門，可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機構(gòu)協(xié)助，對項目開展物有所值評價和財政承受能力論證，并將評估論證結(jié)果報同級政府批準(zhǔn)。

　?、傥镉兴翟u價。從定性評估(可行性、合理性、可完成性)和定量評估(公共部門比較值)對項目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風(fēng)險進行評價，確定是否采用PPP模式和確定風(fēng)險分擔(dān)的依據(jù)。

　?、谪斦惺苣芰φ撟C。采用定量和定性分析方法，對PPP模式項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任分別進行測算。對“通過論證”的項目，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。原則上，每一年度PPP模式項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，不超過一般公共預(yù)算支出的10%。

　　3、項目發(fā)布

　　各級政府審定通過PPP模式項目，納入PPP模式投資項目儲備庫，指定項目實施機構(gòu)，定期分批對外發(fā)布。

　　4、編制項目實施方案

　　項目實施機構(gòu)組織編制項目實施方案，報同級政府審批。項目實施方案包括項目概況(基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)和項目公司股權(quán)情況)、風(fēng)險分配基本框架(項目風(fēng)險因素在政府和社會資本之間的分配情況)、項目運作方式(委托運營、管理合同、建設(shè)—運營—移交、建設(shè)—擁有—運營、轉(zhuǎn)讓—運營—移交和改建—運營—移交等)、交易結(jié)構(gòu)(項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制、相關(guān)配套政策安排)、合同體系(項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同、保險合同等)、監(jiān)管架構(gòu)(授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式)、采購方式選擇(公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、單一來源采購)等。項目實施機構(gòu)在編制實施方案階段，應(yīng)對有意向參與項目合作的社會資本廣泛征集項目方案，征求財政、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保、物價等部門的意見。

　　5、項目采購

　　實施方案審批通過后，項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布資格預(yù)審公告，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭。資格預(yù)審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法，以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作;項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審。

　　項目實施機構(gòu)代表和評審專家成立評審小組，負(fù)責(zé)PPP模式項目采購的資格預(yù)審和評審工作。根據(jù)綜合評分結(jié)果，項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。公示期滿無異議的項目合同，在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。項目合同制定過程中，可引入第三方中介機構(gòu)、法律顧問開展評估、參與討論，為投資決策提供參考。

　　6、項目執(zhí)行

　　各級政府指定的相關(guān)機構(gòu)和社會資本設(shè)立特殊目的公司SPV，由SPV負(fù)責(zé)項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護。項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施單位應(yīng)重點關(guān)注合同履行、合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作，開展中期評估。政府、社會資本和SPV應(yīng)依法公開披露項目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

　　7、項目移交

　　政府與社會資本合作期滿，項目實施機構(gòu)代表政府，根據(jù)合同約定的移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)收回項目資產(chǎn)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。財政部門組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進行績效評價?？冃гu價要推行政府部門和社會資本之外的第三方評審機制。

　　(三)工作機制

　　政府成立PPP模式項目管理工作機構(gòu)，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)豍PP模式推進工作，具體負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、投資管理，政策制訂、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，及時向社會發(fā)布PPP模式相關(guān)政策法規(guī)，公開市場準(zhǔn)入和投資等方面的信息。

　　財政部門負(fù)責(zé)向行業(yè)主管部門征集潛在PPP模式項目，牽頭提出每年向社會資本開放的項目安排，組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，實施相關(guān)政府性債務(wù)管理，落實項目財政資金安排，履行財政監(jiān)督職責(zé)，適時進行項目財務(wù)風(fēng)險評價和績效評價。

　　發(fā)改部門負(fù)責(zé)做好PPP模式項目籌劃，積極在新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中篩選適宜采用PPP模式的項目，建立PPP模式投資項目儲備庫，制定項目年度和中長期開發(fā)計劃。

　　項目行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)遴選潛在項目，配合開展物有所值評價和財政承受能力論證，指導(dǎo)項目實施機構(gòu)編制項目實施方案、項目采購文件、談判備忘錄和合同文本，監(jiān)督合同執(zhí)行及工程質(zhì)量、安全、工期進度，辦理項目移交，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題。

　　審計部門在法定職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)對PPP模式項目及SPV財務(wù)活動進行審計監(jiān)督。

　　市政府負(fù)責(zé)市直及各區(qū)(包括襄城區(qū)、樊城區(qū)、襄陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、襄陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、魚梁洲經(jīng)濟開發(fā)區(qū))PPP模式項目管理;各縣(市)及襄州區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本縣(市)區(qū)PPP模式項目管理。

　　五、保障措施

　　(一)創(chuàng)新財政資金投入方式。建立跨年度預(yù)算平衡機制，設(shè)立發(fā)展基金，實現(xiàn)財政資金撬動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效應(yīng)最大化。以發(fā)展基金為支撐，吸引社會資本參與，推動基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務(wù)和保障城市建設(shè)。統(tǒng)籌利用現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付資金渠道，逐步實現(xiàn)從“補建設(shè)”向“補運營”轉(zhuǎn)變，在抓好項目全生命周期管理的基礎(chǔ)上，探索建立動態(tài)補貼機制。

　　(二)盤活存量資產(chǎn)、資源。加快基礎(chǔ)設(shè)施項目竣工驗收和財務(wù)決算，加快形成固定資產(chǎn)。選擇較為優(yōu)質(zhì)、升值潛力大的固定資產(chǎn)經(jīng)資產(chǎn)評估和資信增級后注入基礎(chǔ)設(shè)施SPV，作為項目融資抵押擔(dān)?；蛸Y產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)條件。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)收購、參與企業(yè)改制重組、股權(quán)認(rèn)購等方式參與已建成項目運營，盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)、資源。

　　(三)創(chuàng)新債權(quán)融資方式。通過發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)、信托計劃等直接融資方式擴大融資規(guī)模，并通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、投資補助形成預(yù)期現(xiàn)金流。對于可產(chǎn)生現(xiàn)金流的固定資產(chǎn)，探索收費權(quán)質(zhì)押融資，通過資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)等形式，將資產(chǎn)加以信用評級和信用增級后轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽诮鹑谑袌錾铣鍪酆土魍ǖ淖C券，或在銀行間債券市場發(fā)行的資產(chǎn)支持票據(jù)，為大型基礎(chǔ)設(shè)施項目提供融通資金。鼓勵項目行業(yè)主管部門和政府授權(quán)的項目組織實施機構(gòu)，以項目預(yù)期收益和資產(chǎn)作為還款來源和擔(dān)保設(shè)立SPV，開展項目融資，隔離融資風(fēng)險。鼓勵SPV通過股權(quán)交易、增資擴股等方式拓展引入社會資本的途徑，建立通暢的退出渠道。開展企業(yè)股權(quán)登記、托管、查詢等服務(wù)，為企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資做好配套服務(wù)。

　　(四)探索拓寬特許經(jīng)營范圍。推進排污權(quán)有償交易試點，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權(quán)交易。鼓勵社會投資者參與碳配額交易，加強碳交易體系建設(shè)，打造碳交易市場統(tǒng)一平臺，促進環(huán)境保護和節(jié)能減排。培育和規(guī)范水權(quán)交易市場，吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護，通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求。

　　(五)制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)成本、質(zhì)量監(jiān)審體系。參照同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在項目實施全過程中加強對社會投資者提供的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的成本、質(zhì)量監(jiān)審。通過第三方評價，對項目的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)、成本效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度、可持續(xù)性等進行綜合績效評價，作為確定項目價費標(biāo)準(zhǔn)、獲得財政補貼以及調(diào)整合作期限的主要依據(jù)。

　　(六)加快信用體系建設(shè)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。實施《襄陽市社會信用體系建設(shè)規(guī)劃(2015-2020年)》，建立社會資本守信激勵和失信懲戒聯(lián)動機制，保證PPP模式項目順利推進。健全信息公開制度，增強政策透明度，提升公眾參與度，暢通公眾獲取和反饋有關(guān)信息的渠道，保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　抄送：市委各部門，襄陽軍分區(qū)，各人民團體。

　　市人大常委會辦公室，市政協(xié)辦公室，市法院，市檢察院。

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