遼寧省人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見

發(fā)布日期：2015-09-11來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 遼政發(fā)〔2015〕37號

　　 各市人民政府，省政府各廳委、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　 為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)精神，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會資本積極參與公共服務(wù)領(lǐng)域投資運(yùn)營，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率，現(xiàn)就推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(Public—Private Partnership，PPP)模式，提出以下實(shí)施意見。

　　 一、總體要求

　　 政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作。嚴(yán)格界定政府和市場邊界，構(gòu)建監(jiān)管與協(xié)作相結(jié)合的政府和社會資本合作機(jī)制，積極推進(jìn)市場化運(yùn)作，依法保護(hù)參與各方合法權(quán)益，優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置。

　　 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，互利共贏。建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益補(bǔ)償機(jī)制，平衡項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，既充分考慮社會資本合理回報(bào)，又切實(shí)維護(hù)公共利益，促進(jìn)政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)與社會資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合。

　　 試點(diǎn)先行，先易后難。優(yōu)先選擇市場化程度相對較高，價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活，需求長期穩(wěn)定，盈利預(yù)期強(qiáng)，權(quán)責(zé)關(guān)系清晰的政府存量債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，循序漸進(jìn)、逐步推廣。

　　 積極穩(wěn)妥，有序推進(jìn)。積極探索推廣運(yùn)用PPP模式的有效途徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度，規(guī)范流程，有序推進(jìn)相關(guān)工作，形成適合本地實(shí)際的操作模式。堅(jiān)持必要、合理、可持續(xù)的財(cái)政投入原則，防止政府支付責(zé)任過重，加劇財(cái)政收支矛盾。

　　 二、鼓勵(lì)社會資本廣泛參與公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目

　　 (一)支持多領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式。鼓勵(lì)各級政府在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域已建成的存量項(xiàng)目或按規(guī)劃布局急需新上項(xiàng)目中開展政府與社會資本的合作，共同參與項(xiàng)目論證、建設(shè)、運(yùn)營等。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

　　 (二)推進(jìn)存量項(xiàng)目按照PPP模式改造。重點(diǎn)推進(jìn)融資平臺公司存量項(xiàng)目按照PPP模式改造，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。在市政公用、公共租賃住房、水污染防治、收費(fèi)公路、重大水利工程等領(lǐng)域可加快工作推進(jìn)力度。存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，防止公共資產(chǎn)流失或賤賣。

　　 三、加強(qiáng)政府和社會資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理

　　 (一)妥善做好項(xiàng)目規(guī)劃儲備工作。各級行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)起PPP項(xiàng)目，社會資本也可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求向行業(yè)主管部門建議發(fā)起。各級政府和有關(guān)部門要結(jié)合實(shí)際做好PPP項(xiàng)目總體規(guī)劃，綜合平衡行業(yè)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目。建立健全PPP項(xiàng)目庫，對潛在項(xiàng)目進(jìn)行評估、篩選，綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出績效、融資方案和財(cái)政補(bǔ)貼等要素，開展“物有所值”和財(cái)政可承受能力評估論證，進(jìn)行成本、效益、風(fēng)險(xiǎn)等全面分析，確保采用PPP模式能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期成本降低。

　　 (二)認(rèn)真編制項(xiàng)目實(shí)施方案。各級政府指定相關(guān)職能部門和單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目前期論證情況，對符合條件的備選項(xiàng)目組織編制具體實(shí)施方案，確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式、項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、定價(jià)機(jī)制和調(diào)價(jià)公式、配套安排、合同體系、監(jiān)管方式、采購方式、政府承諾、財(cái)政補(bǔ)貼等事宜。項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)財(cái)政、發(fā)展改革及相關(guān)行業(yè)主管部門審查同意后，報(bào)同級政府批準(zhǔn)。

　　 (三)規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)選擇合作社會資本。各級政府和有關(guān)部門要嚴(yán)格按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)等要求，規(guī)范合作伙伴選擇程序、方法和準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)對采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，確保程序公開、過程透明、結(jié)果公正，保障各類投資主體平等參與，不得對非公有制資本單獨(dú)設(shè)置附加條件。

　　 (四)合理確定雙方責(zé)任。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與選定社會資本依法簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，報(bào)同級政府批準(zhǔn)和財(cái)政、發(fā)展改革部門備案。各級政府和有關(guān)部門要進(jìn)一步完善合同協(xié)議文本，明確項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效規(guī)范合作關(guān)系。明確政府與社會資本間責(zé)任界限，并按照權(quán)責(zé)對等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營、維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)，法律、政策風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。

　　 (五)科學(xué)建立價(jià)格形成和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。各級政府和有關(guān)部門應(yīng)通過建立定期審價(jià)制度等方式，加強(qiáng)成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善價(jià)格決策聽證制度，既形成社會資本長期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，又堅(jiān)決維護(hù)公共利益。對社會效益較好，但經(jīng)濟(jì)效益較差、不能覆蓋成本的項(xiàng)目，可在綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長期承受能力等因素的基礎(chǔ)上，合理給予財(cái)政補(bǔ)貼，并探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，以預(yù)期和穩(wěn)定財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　 (六)切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理。社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目融資，各級政府及其部門不承擔(dān)社會資本或項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。除法律另有規(guī)定外，嚴(yán)禁各級政府及其部門為社會資本或項(xiàng)目公司提供融資擔(dān)保，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。各級財(cái)政部門要加強(qiáng)對財(cái)政補(bǔ)貼等的風(fēng)險(xiǎn)管理，建立健全項(xiàng)目名錄管理制度，強(qiáng)化公共服務(wù)成本財(cái)政管理，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營補(bǔ)貼、經(jīng)營收費(fèi)權(quán)和其他支付對價(jià)等，按照國家統(tǒng)一的會計(jì)制度進(jìn)行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向同級人民代表大會或其常委會報(bào)告。嚴(yán)格堅(jiān)持財(cái)政可承受原則，各級財(cái)政每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，原則上應(yīng)低于一般公共預(yù)算支出的10%。

　　 四、建立健全項(xiàng)目監(jiān)督評價(jià)機(jī)制

　　 (一)強(qiáng)化監(jiān)督檢查。各級政府和有關(guān)部門要依法履行項(xiàng)目監(jiān)督管理職責(zé)，建立健全常態(tài)化、全過程的監(jiān)督檢查制度，對項(xiàng)目準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營、移交等過程中涉及的項(xiàng)目采購、公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)等實(shí)施有效監(jiān)督，完善項(xiàng)目跟蹤問效機(jī)制。事先制定PPP項(xiàng)目臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案，社會資本或項(xiàng)目公司發(fā)生嚴(yán)重違約情況，按照事先約定及預(yù)案及時(shí)終止合同并臨時(shí)接管項(xiàng)目，防范資產(chǎn)流失，維護(hù)公共利益。

　　 (二)開展績效評價(jià)。各級政府和有關(guān)部門應(yīng)建立健全政府、公眾等多方共同參與的綜合性評價(jià)體系，定期監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效，對項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量和資金使用效益等進(jìn)行綜合評價(jià)。積極完善績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績效評價(jià)掛鉤，將評價(jià)結(jié)果作為價(jià)格、合作期限調(diào)整等的重要依據(jù)。加強(qiáng)對同類項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的分析，為未來同類項(xiàng)目建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)。

　　 (三)鼓勵(lì)公眾監(jiān)督。各級政府和有關(guān)部門在不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的前提下，應(yīng)將PPP項(xiàng)目基本情況、合同條款、績效監(jiān)測報(bào)告和項(xiàng)目重大變更或終止等情況，以適當(dāng)方式進(jìn)行公開披露，自覺接受社會監(jiān)督。鼓勵(lì)社會公眾和利益相關(guān)方對PPP項(xiàng)目違法、違規(guī)、違約情況或損害公共利益的其他行為，向政府有關(guān)部門反映或提請監(jiān)督檢查。

　　 (四)健全退出機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要在項(xiàng)目合同中與社會資本提前明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。項(xiàng)目協(xié)議期滿或提前終止合作時(shí)，各級政府和有關(guān)部門應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，組織編制項(xiàng)目移交方案，經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后，按規(guī)定做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處置等事宜。

　　 五、完善配套管理措施

　　 (一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。省政府成立遼寧省推廣政府和社會資本合作模式及推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)全省推廣PPP模式相關(guān)工作，研究制定具體政策措施，監(jiān)督指導(dǎo)各市和省直部門開展相關(guān)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省財(cái)政廳。省級PPP項(xiàng)目由省直主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，省財(cái)政廳要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門加強(qiáng)政策溝通和信息交流，完善體制機(jī)制。省發(fā)展改革委要會同省直有關(guān)部門加強(qiáng)PPP項(xiàng)目審核，嚴(yán)格控制債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的新增項(xiàng)目。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，做好相關(guān)領(lǐng)域具體工作，并研究建立議事協(xié)調(diào)和聯(lián)審機(jī)制，形成工作合力。各地政府要組建相應(yīng)工作機(jī)制，負(fù)責(zé)組織實(shí)施市、縣級PPP項(xiàng)目。各級政府和有關(guān)部門要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，將推廣PPP模式作為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手，盡快制定本地區(qū)、本部門推廣運(yùn)用PPP模式的實(shí)施方案，完善 PPP工作相關(guān)政策制度，建立PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，加快推動(dòng)更多項(xiàng)目落地。省政府將把PPP模式推廣運(yùn)用情況納入對各市政府的績效考核范圍。

　　 (二)完善支持政策。各級政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)對推廣運(yùn)用PPP模式的政策保障，積極研究引導(dǎo)社會資本、金融資本等參與PPP項(xiàng)目的有效方式。一是簡化項(xiàng)目審核流程，進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，項(xiàng)目合同簽署后可并行辦理必要的審批手續(xù)。二是實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。三是完善財(cái)稅支持政策，統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政資金，優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有資金使用方向，積極擴(kuò)大資金來源渠道，綜合采取財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、運(yùn)營補(bǔ)貼、投資補(bǔ)貼、融資費(fèi)用補(bǔ)貼等多種方式，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的支持。探索通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。落實(shí)和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取PPP 模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)地方政府與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金。四是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目推介，做好項(xiàng)目梳理和篩選，組織舉辦多層次、多領(lǐng)域的項(xiàng)目推介會，搭建對接平臺。加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)合作，盡快建立向金融機(jī)構(gòu)推介項(xiàng)目的常態(tài)化渠道。支持符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目申報(bào)國家示范項(xiàng)目，爭取國家項(xiàng)目推介和政策支持。五是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合PPP模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審，為項(xiàng)目增進(jìn)信用等級，提高授信額度，積極為PPP項(xiàng)目提供融資支持。鼓勵(lì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造PPP項(xiàng)目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項(xiàng)目融資渠道。鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營主體在資本市場通過發(fā)行企業(yè)債券等市場化方式進(jìn)行融資。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)㈨?xiàng)目收益票據(jù)等。鼓勵(lì)社保資金和保險(xiǎn)資金按照市場化原則參與PPP項(xiàng)目。

　　 (三)強(qiáng)化能力建設(shè)。各級政府和有關(guān)部門要加大政策解讀和培訓(xùn)力度，科學(xué)制定計(jì)劃，積極整合資源，全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的認(rèn)識水平和實(shí)踐能力。鼓勵(lì)高校等教育單位將PPP 納入課程計(jì)劃，為推廣運(yùn)用PPP模式提供智力支持。大力開展調(diào)查研究，及時(shí)了解和掌握有關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)和解決有關(guān)問題，夯實(shí)政策制定和項(xiàng)目執(zhí)行的基礎(chǔ)。

　　 (四)營造良好環(huán)境。各級政府和有關(guān)部門要認(rèn)真梳理現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和制度、辦法，消除推廣運(yùn)用PPP模式的政策性障礙。積極研究制定針對PPP模式全過程的相關(guān)配套辦法、規(guī)程或指南，強(qiáng)化對參與各方的約束，幫助各方全面了解相關(guān)規(guī)則。要強(qiáng)化對PPP模式的宣傳引導(dǎo)，通過各類媒體大力宣傳PPP模式的重要意義、基本知識、成功案例等，增進(jìn)政府、社會和市場主體共識。各級財(cái)政、發(fā)展改革部門要積極搭建本級信息發(fā)布平臺，集中向社會公開發(fā)布成熟的項(xiàng)目信息，鼓勵(lì)和方便社會資本參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。

　　 遼寧省人民政府

　　 2015年8月22日 來源：遼寧省人民政府

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