健全城市管理執(zhí)法法律法規(guī)

發(fā)布日期：2016-05-25來源：中國建設(shè)報編輯：伏牛山

[摘要]

　　 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）在完善保障機制方面，首先提出的保障機制就是健全法律法規(guī)。在全面推進依法治國戰(zhàn)略大背景下，這更是深入推進城市執(zhí)法體制改革與改進城市管理工作的重要保障。所以，城市管理和執(zhí)法方面的立法工作應(yīng)加強，而不是維持現(xiàn)狀，更不是削弱。健全城市管理執(zhí)法的法律法規(guī)，主要有以下幾個方面：

　　 一、發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用

　　 《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容是城市執(zhí)法體制改革。既是改革，當然就得循“變”，而法律法規(guī)則是求“穩(wěn)”，即不變。如何正確處理好改革之“變”與法律法規(guī)之“穩(wěn)”的關(guān)系？主要有兩種方式：一是變法之改革。即在改革之前先修改法律規(guī)定，然后再按照修改的法律內(nèi)容與要求進行制度改革和實踐改革，使改革與法律法規(guī)一致起來。二是授權(quán)之改革。即一些制度內(nèi)容的改革采用立法授權(quán)的方式先行先試，在授權(quán)范圍內(nèi)改革，因為這是立法授權(quán)允許的改革，于法有據(jù)，于權(quán)有據(jù)。在此基礎(chǔ)上，將改革成果固化于法律保障。即改革探索成型后通過立法固化改革成果，并上升為法律法規(guī)的一般性規(guī)定，使得進一步全面推進改革獲得法律的引領(lǐng)、規(guī)范和保障。

　　 通過上述兩種方式，可以實現(xiàn)發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。所以，必須放棄過去那種改革與法律法規(guī)之間彼此無關(guān)或者相互沖突的錯誤認識和做法。在城市執(zhí)法體制改革方面，首先要發(fā)揮好立法對城市執(zhí)法體制改革的積極作用，實現(xiàn)深化城市執(zhí)法體制改革與法治保障的有機統(tǒng)一。就城市執(zhí)法體制改革而言，具體有如下兩個方面：

　　 一是變法改革。當前的城市執(zhí)法體制與城市管理工作制度，是以往和當前法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定之下逐漸形成的體制和制度?！吨笇?dǎo)意見》提出了較為豐富的改革內(nèi)容和推進城市管理工作的新要求、新路徑。這些改革和新要求在現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章中沒有規(guī)定，需要在改革中訂立、修改相應(yīng)的法律規(guī)定，使得城市執(zhí)法體制改革和在《指導(dǎo)意見》指導(dǎo)之下改進城市管理工作于法有據(jù)。

　　 二是授權(quán)改革。城市執(zhí)法體制和城市管理工作中的很多重要制度，是既成制度，是在現(xiàn)有規(guī)定基礎(chǔ)上定型的。有些既成制度與《指導(dǎo)意見》的要求不完全一致，需要按《指導(dǎo)意見》重新界定修改這些制度，都通過新立法完成改革，恐一時難以做到。有些既成制度的改革完全可以通過授權(quán)改革的方式來實現(xiàn)。例如，城市管理執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)，各地不盡相同?！吨笇?dǎo)意見》要求統(tǒng)籌解決好機構(gòu)性質(zhì)問題，具備條件的應(yīng)當納入政府機構(gòu)序列。

　　 二、完善配套法規(guī)和規(guī)章

　　 隨著我國新型城鎮(zhèn)化的大力推進，城市在國家治理中所占份額越來越大，地位越來越高，作用越來越重要。過去，我們在城市建設(shè)管理中，重建設(shè)輕管理和服務(wù)的現(xiàn)象不同程度存在。今天，城市的管理和服務(wù)已經(jīng)越來越凸顯其不可忽視的重要作用，重管理重服務(wù)應(yīng)當成為新型城鎮(zhèn)化重要內(nèi)容和方向。而要搞好城市管理和服務(wù)，就必須強化法治在城市管理和服務(wù)中的作用。依法管理城市，依法執(zhí)法，依法規(guī)范服務(wù)。城市管理法治化的基礎(chǔ)就是立法。沒有城市管理的法律，就談不上城市管理法治化。城市管理沒有系統(tǒng)的法律，也談不上城市管理完善的法治。

　　 因此，應(yīng)圍繞著《指導(dǎo)意見》確定的城市管理執(zhí)法事項，加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章。就《指導(dǎo)意見》確定的城市管理執(zhí)法事項范圍，進行立法框定。

　　 立法的現(xiàn)狀，是在上述事項范圍內(nèi)，法律和行政法規(guī)多有規(guī)定。但這些規(guī)定一般都比較原則、概括，有些事項甚至沒有規(guī)定。這就需要地方立法跟進，形成與法律、行政法規(guī)配套的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。如果屬于法律、行政法規(guī)有原則規(guī)定而缺乏具體規(guī)定的，地方立法應(yīng)當制定細化的、可操作性規(guī)定。例如，國家層面有《中華人民共和國規(guī)劃法》，對違法建設(shè)治理有原則性規(guī)定。但對如何監(jiān)督檢查違法建設(shè)，如何暫停違法建設(shè)施工，如何進入違法建設(shè)施工現(xiàn)場等缺乏更具體的規(guī)定。這就需要地方立法作出更加明確和具體的規(guī)定，便于管理和執(zhí)法操作。另外，如果屬于法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定的事項，地方立法可以根據(jù)需要和權(quán)限制定。例如，最近幾年在很多城市出現(xiàn)的養(yǎng)犬現(xiàn)象，國家層面的法律、行政法規(guī)就沒有規(guī)定，地方立法應(yīng)當“打補丁”，管理與規(guī)范養(yǎng)犬行為和相應(yīng)責任。

　　 地方立法的配套，還有一個重要的內(nèi)容，就是按《指導(dǎo)意見》推進城市執(zhí)法體制改革后，需要在新的體制和方向下，明晰城市管理執(zhí)法范圍、程序等內(nèi)容，規(guī)范城市管理執(zhí)法的權(quán)力和責任?！吨笇?dǎo)意見》確立的城市執(zhí)法體制改革目標，是建立大部門制綜合執(zhí)法體制。這個體制，既不同于部門分割的行業(yè)執(zhí)法體制，也不等同于現(xiàn)行的相對集中行政處罰權(quán)體制。不僅如此，《指導(dǎo)意見》還明確了市級城市管理部門主要職責范圍，在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級執(zhí)法，推動執(zhí)法事項屬地化管理，等等。這種左右上下執(zhí)法體制的改革，勢必需要調(diào)整和重新劃分城市管理執(zhí)法各自的職責權(quán)限范圍，以及規(guī)范執(zhí)法要求下的新執(zhí)法程序。無論是執(zhí)法機構(gòu)的職責權(quán)限，還是執(zhí)法程序，都是需要地方立法予以明確規(guī)范的。

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