那考河：一個PPP項目的實踐樣本

發(fā)布日期：2017-05-04來源：中國財經(jīng)報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　三年磨一劍，新景入畫來。

　　4月20日習近平總書記考察之后，越來越多的南寧市民追隨總書記的腳步，從四面八方趕來一睹那考河新顏，來自全國各地的學習考察團也多了起來。

　　蝶變的那考河，總書記來了“流連忘返”，百姓也感嘆 “很舒服”。那考河何以迎來如此地覆天翻之變?

　　近日，本報記者跟隨財政部PPP中心調(diào)研了這個國內(nèi)首個實施并投入運營的城市水環(huán)境流域綜合治理PPP項目。

　　——“站在這橋上，真的很舒服”

那考河新貌

　　創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式 百姓受益

　　那考河是南寧市18條城市內(nèi)河之一，從前是老百姓眼里的“臭河”，更是該市在實現(xiàn)“中國水城”戰(zhàn)略之下必須要“治好”的一條河。2015年3月，項目開工建設(shè)。兩年后，那考河舊貌換新顏。

　　在橫跨那考河的一座新建木橋上，記者與陳阿姨及她的老姐妹們攀談起來。除了賞景拍照，陳阿姨說她已經(jīng)在這座橋上逗留許久，“因為站在這橋上，真的很舒服!”。

　　和風麗日，站在橋上望去，一側(cè)水面平靜，兩岸遍布嬌艷的美人蕉叢及梯田狀濃淡相宜的桂花、朱槿和綠植，另一側(cè)則是一掛如清泉激蕩的小瀑布，水聲伴著人們的細語，顯得恬淡閑適。此刻，陳阿姨所說的“舒服”大抵也就是習總書記所講的“百姓的獲得感”吧。

　　PPP作為一項由財政部牽頭的改革，已經(jīng)在多地、多領(lǐng)域掀起了一場政府與社會資本共同“致力于提供更好公共服務(wù)”的熱潮，改革推進三年有余，項目落地率持續(xù)提高，成效斐然。在這兩年的時間里，這條“臭河”與PPP又發(fā)生了怎樣的“化學反應(yīng)”?

　　那考河治理的花費不菲，項目總投資額達到11.9億元。如果按照政府投資建設(shè)運營的傳統(tǒng)模式來操作，這筆支出對于南寧市的財力而言并不輕松，而采取了PPP模式，情況卻有了大不同。

　　作為“掌門人”，南寧市財政局局長邊作新對財政資金是否花得“物有所值”格外關(guān)注。

　　邊作新介紹，在該項目中，政府與社會投資方簽訂了10年協(xié)議，兩年建設(shè)所需的11.9億元的資金，除了由政府方出資代表與社會資本共同出資注冊成立項目公司的2億元外，所需其他項目資金均由社會資本負責籌措。建成后初期8年的運營，由社會投資方負責并獲得合理的收益。政府需要做的是，聘請有資質(zhì)的第三方機構(gòu)，按照此前確定的水質(zhì)、水量、防洪等考核指標體系對項目定期監(jiān)測考核，按效果付費。單從財力節(jié)省的意義上來看，PPP帶來的“物有所值”效應(yīng)比咨詢報告上的數(shù)字更有說服力。

　　另一個非同以往的變化在于，在之前的流域治理項目之中，政府投入的財力不少，卻很難獲得老百姓的認可，而那考河PPP項目的實施效果不僅得到了百姓的“好評”，還迎來了總書記的考察。

　　同樣的公共服務(wù)，不一樣的提供方式，竟然會帶來百姓對政府工作效能評價如此巨大的改觀。

　　南寧市政府副秘書長張沛組織并參與過多個市政工程及河道整治項目，也聽到過很多民眾對于項目實施效果的反饋。張沛說，為市民提供更好的公共服務(wù)本就是政府的職責所在，通過那考河的實踐，讓他開始重新思考更加有效的公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供方式。

　　事實上，這并不是南寧第一次向城市黑臭水體“宣戰(zhàn)”。據(jù)介紹，南寧有多條城市內(nèi)河都面臨著水質(zhì)污染、環(huán)境不佳等問題，為了治理好這些河流，南寧市一直在想辦法。傳統(tǒng)的河道清淤、堤坡綠化、景觀提升，甚至是加蓋防臭的辦法都嘗試過，但“九龍治水”的管理模式、各方資金“撒胡椒面”式的投入弊端，也折射在治理效果并未讓百姓滿意的現(xiàn)實之上。

　　談到內(nèi)河整治難題，南寧市海綿城市與水城建設(shè)工作領(lǐng)導小組辦公室副主任、高級工程師彭奠安也感觸頗深：“受限于資金和治理技術(shù)等因素，以往內(nèi)河水環(huán)境整治只能分段分期從市區(qū)向郊外推進，分項目招標，建設(shè)和管理也脫節(jié)，往往投入大量財力仍無法有效改善水質(zhì)。”

　　顯然，如果不能從根本上改善水質(zhì)，政府花再多的錢，下再大的力氣，做再好的景觀設(shè)計，老百姓還是會因為臭氣熏天，以及治理效果不長久等問題而給出“差評”。所以，南寧市下定決心，要在那考河治理上掀起一場“革命”。

　　在國家相關(guān)部委大力推行PPP改革的大背景下，南寧市政府轉(zhuǎn)變過去一貫的治理思路，由“點源治理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;適度集中、就地處理、就地回用”全流域系統(tǒng)化的治理模式，重新定位流域治理方向，最終決定采用PPP方式，引進有雄厚實力和豐富經(jīng)驗的社會資本參與進來。

　　作為南寧市海綿城市建設(shè)示范性項目，那考河項目在實施過程中建設(shè)了一系列“海綿體”，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”，實現(xiàn)自然滲透、自然積存、自然凈化，修復那考河流域水生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮其對水資源的調(diào)蓄作用。

　　“PPP+海綿城市”的雙料配備，最終成為了撬起南寧水城建設(shè)目標實現(xiàn)的那個支點。

　　通過講解記者得知，讓陳阿姨感到“舒服”的美景背后體現(xiàn)著多項技術(shù)創(chuàng)新。那些梯田狀鋪設(shè)的景觀帶并不僅僅是沿地勢而為之，而是充分考慮了雨水的分級凈化調(diào)蓄，那個小型的瀑布也是為了通過水的攪動達到增氧的目的。此外，在河岸的沿途，設(shè)置的旱溪、植草溝、潛流濕地等，也都是別具匠心的海綿化設(shè)施。

　　———“政府再也不用大包大攬”

　　按效付費實現(xiàn)結(jié)果導向 物有所值

　　那考河項目看似簡單的“海綿+PPP”雙料模式背后，卻是政府部門綜合施政的思路之變，以及堅持“真做PPP，做真PPP”的決心和作為。

　　在傳統(tǒng)模式之下，政府大包大攬，忙得不亦樂乎，結(jié)果常常差強人意。

　　從那考河的PPP實踐來看，政府用開放的態(tài)度拿出優(yōu)質(zhì)項目，用市場化的手段與社會資本平等合作，反而感到流程更順暢了，效率提高了，各方的“點贊”也多了起來。

　　習總書記考察那考河之后，當時陪同講解項目情況的“藍衣哥”，以及他背后的公司一并走紅。這家公司就是那考河項目的中標單位———北京排水集團。

　　“我們派出了核心團隊因地制宜進行了技術(shù)創(chuàng)新，力求把項目做好、做成精品。”沿著總書記走過的木棧道，南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司董事長萬成仁向記者講述著他們的新愿景。

　　放開了市場，面對踴躍的社會資本，如何找到合適的“伴侶”，讓PPP這場婚姻幸福長久也在考驗著政府方。

　　“競爭性磋商”這個當時才剛剛出爐的PPP新規(guī)，還沒有走下紙面在實踐中應(yīng)用過。作為政府方顧問，上海濟邦咨詢公司董事長張燎建議在那考河項目之中不妨一用。

　　那考河項目分別與北京排水集團、北京城建道橋建設(shè)集團有限公司進行了磋商。磋商小組與兩家社會資本從技術(shù)方案、財務(wù)方案、運營管理方案等方面進行了充分的溝通。通過磋商及評審專家綜合評審，最終北京排水集團成功牽手“那考河”。

　　“政府方對于專業(yè)機構(gòu)的信任和推進改革的魄力，最終讓那考河項目成為了國內(nèi)第一個采取競爭性磋商選擇合作伙伴的項目，同時也為在PPP改革之中如何采用競爭性磋商找到合適的合作伙伴趟了一條路出來。”談起當時的情形，張燎至今都很感慨。

　　據(jù)介紹，為了保證規(guī)范性，那考河項目在采購過程中統(tǒng)一組織社會資本意向征詢、統(tǒng)一組織采購文件答疑，既保證了參與各社會資本平等的知情權(quán)、參與權(quán)，又鼓勵參與各社會資本充分競爭。特別是在本項目技術(shù)方案上，政府方賦予了社會資本較大的自由度，鼓勵社會資本盡可能發(fā)揮自身的技術(shù)和管理優(yōu)勢，采用更加創(chuàng)新和節(jié)約的方式開展本項目設(shè)計、建設(shè)及運營等一系列工作。

　　選定了合作伙伴之后，一系列的技術(shù)路徑也在雙方的磨合之中逐漸完善起來。萬成仁介紹，那考河治理項目按照“控源截污，內(nèi)源治理、活水循環(huán)、清水補給、水質(zhì)治理、生態(tài)修復”的技術(shù)路徑，將6.6公里長流域內(nèi)的河道污水直排口全部截流，將黑臭水體引入污水處理廠，通過運用膜生物反應(yīng)器等8道工藝進行生態(tài)深度處理，使水質(zhì)達到一級A的排放標準，再經(jīng)過濕地凈化后作為那考河補水水源，從而實現(xiàn)“清源潔流”。

　　一邊是社會資本方拿出資金、技術(shù)、服務(wù)等渾身解數(shù)，力求通過在合作期內(nèi)將項目建設(shè)好、運營好以獲得合理回報，另一邊是政府方也轉(zhuǎn)變了思路，開始琢磨起如何做一個更合格的監(jiān)管者。

　　楊漣既是水環(huán)境治理方面的專家，同時也是南寧市城鄉(xiāng)建委副主任兼總工程師。談起那考河項目，他除了關(guān)心技術(shù)方面的革新，還關(guān)注到了工作機制方面的創(chuàng)新。

　　“和以往的內(nèi)河整治不同，那考河PPP項目是在原河道綜合整治設(shè)計的基礎(chǔ)上，針對以往治理凸顯出的問題，提出了‘全流域治理’和‘海綿城市’的理念，這也成為了那考河項目的一個顯著特點。”楊漣表示。

　　在上述理念引領(lǐng)下，如何能讓政府的投入更加物有所值，如何設(shè)計出更加科學合理的績效考核指標，以保證項目在運行中能夠保證水質(zhì)、水量、防洪方面的要求，是政府方考慮較多的問題。

　　南寧市財政局副局長吳廈介紹，在那考河PPP項目中，政府通過使用者付費和購買年流域服務(wù)費適當補貼的方式，“撬動”社會資本參與項目“全生命周期”，可以減輕當期財政支出的壓力，可有效平滑年度財政支出。

　　在考核模式上，那考河PPP項目首次采用“全線多斷面考核、按效付費”，形成了城市內(nèi)河綜合治理績效考核上的水質(zhì)、水量、防洪三大考核指標體系，百余項考核細則條款。為全面達到治理效果，需要社會投資方從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運營到最終處理效果的整合。

　　除了設(shè)計好考核指標，據(jù)南寧市財政局PPP中心副主任農(nóng)強超介紹，政府為了更好地行使監(jiān)督職能，真正實現(xiàn)財政資金花得物有所值，還專門通過市場招標的方式聘請了水質(zhì)檢測、監(jiān)理等專業(yè)機構(gòu)，對前期邀請專家設(shè)計的百余項績效指標進行按月考評，以作為政府按季度向項目公司付費的依據(jù)。

　　能否達到政府擬定的考核指標，直接關(guān)系著企業(yè)能否收回前期投資以及實現(xiàn)后續(xù)的贏利。把住了關(guān)鍵指標，水清了、景美了，老百姓也都看在眼里。萬成仁說，為了做到心中有數(shù)，他們已經(jīng)提前聘請專業(yè)機構(gòu)對水質(zhì)等進行了檢測，結(jié)果顯示完全達標。

　　南寧市政府副秘書長張沛感慨地說：“PPP讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，讓政府從繁忙的投融資、建設(shè)和建成后的運營維護等業(yè)務(wù)中解脫出來，再也不用大包大攬，既做運動員，又做裁判員。”

　　——“一定要真做PPP，做真PPP”

　　政府治理模式思路轉(zhuǎn)變 倒逼改革

　　改革宏大，卻往往需要在點滴變化之間一步步實現(xiàn)。

　　在那考河項目這個海綿城市建設(shè)和PPP模式“雙料樣本”的帶動下，南寧市水環(huán)境整治各項工作有序推進?？此坪唵蔚?ldquo;海綿+PPP”雙料模式背后卻是政府部門綜合施政的思路之變，以及堅持“真做PPP，做真PPP”的決心和作為。

　　思路變了，辦法也就多了，路徑也清晰了起來。

　　PPP是一項綜合性改革，PPP項目也是一個需要多部門配合的系統(tǒng)工程，因此部門間協(xié)調(diào)配合成為了一項必須要攻克的“難關(guān)”。工作中“九龍治水”的現(xiàn)象并不少見，在流域治理項目之中似乎更顯突出。

　　在南寧這個內(nèi)河眾多的城市，如何針對每條河流的情況有針對性地施策極具挑戰(zhàn)。僅就一條河流而言，水的清濁有人管，水的流量有人管，兩岸堤壩有人管，景觀綠化也有人管，但如何讓一條河水清景美又保證汛期安全，卻沒有一個部門敢打保票。

　　為了便于推進PPP項目的實施及溝通協(xié)調(diào)，南寧市不光成立了由市長親自掛帥的PPP工作領(lǐng)導小組，還成立了南寧市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室，設(shè)在南寧市財政局，由市政府分管副秘書長擔任主任，市財政局局長、市發(fā)改委主任擔任副主任，定期或不定期召開PPP工作例會或聯(lián)席會議，及時研究解決工作中的問題。

　　2016年，南寧市PPP工作領(lǐng)導小組辦公室根據(jù)《政府采購法》、財政部發(fā)布的相關(guān)PPP政策，印發(fā)了《南寧市PPP項目工作流程(修訂版)》，對PPP項目工作流程進一步提出了細致、規(guī)范、可操作性的要求。

　　在項目具體推進過程中，南寧市對重點項目實行“一對一”服務(wù)制度，市PPP辦公室安排一名聯(lián)絡(luò)員負責聯(lián)系、協(xié)調(diào)、指導和跟蹤推進。項目實施機構(gòu)按照市政府確定的項目開工日期倒排時間，組織制定方案、路線圖、時間表，做到“一個項目、一個工作方案、一張進度表、一個工作小組、一抓到底”。事實證明，這樣的機構(gòu)設(shè)計和機制構(gòu)建，讓項目協(xié)調(diào)更為積極有效，項目進展速度也明顯加快。

　　另一個值得注意的細節(jié)是，在很多PPP項目都在為融資發(fā)愁之時，那考河項目卻以基準利率下浮的優(yōu)惠條件，拿到了中國建設(shè)銀行長期貸款，而且是少有的河道治理PPP項目中的純信用擔保貸款。

　　中國建設(shè)銀行南寧朝陽支行副行長黃暉表示，思PPP而動，已經(jīng)成了現(xiàn)在很多銀行的業(yè)務(wù)取向，但風險和收益永遠是考慮的重點。該項目收益不高但風險也低，值得突破“傳統(tǒng)貸款審批流程”放手一試。能給予該項目如此優(yōu)惠的貸款條件，一方面是由于對項目本身的看好，另一方面也是由于銀行對股東公司背景的認可。對于那考河項目，建行廣西分行組建了專門服務(wù)團隊，主動提出“融資+融智”綜合金融服務(wù)，同時開辟項目審批綠色通道，保證項目實施。

　　不光是南寧市，從整個廣西推進PPP的情況來看，都在朝著堅定推進PPP改革，打造精品PPP項目的方向務(wù)實努力。

　　廣西財政廳金融處李文婕介紹，廣西一邊挖掘推介優(yōu)質(zhì)項目，一邊著手建立健全各項激勵保障機制，充分調(diào)動各級政府和社會資本的積極性。

　　一方面，按照項目引入社會資本金額5%給予當?shù)卣淮涡元剟?，單個項目獎勵最高1000萬元;對社會資本和中介機構(gòu)獎勵10至50萬元;優(yōu)先安排PPP專項補助，標準可適當上浮;對PPP項目公司上市融資給予50至300萬元獎勵。另一方面，開展PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證，解決項目采取PPP模式值不值、地方財力能不能承受的問題。已簽約項目需政府承擔支付責任的，必須予以安排并列入預算確保合同履行，維護政府信譽，提高社會資本的信心。

　　“‘真PPP’經(jīng)過了嚴格的論證，進行了合理的風險分擔和收益分配，有嚴格規(guī)范的操作流程，有政府信譽的保障，這些都為項目融資起到了良好的增信作用，所以遇到融資難困擾的可能性不大。”廣西財政廳金融處劉逸云表示。

　　PPP帶來的并不僅僅是融資方式之變，更重要的是政府施政方式之變。

　　在廣西，財政部門是PPP改革推進的牽頭部門，但采取的并不是“大包大攬”的思路，而是堅持分級管理體制和行業(yè)主管部門分工負責制的方式，由一個部門統(tǒng)一對外、其他部門協(xié)同推進。為此，廣西還印發(fā)了《關(guān)于強化落實確保PPP改革實效的通知》，明確各級政府承擔本地區(qū)PPP改革主體責任，行業(yè)主管部門負責本行業(yè)PPP項目落實和監(jiān)管。

　　PPP讓政府和社會資本方在平等合作中，更加清晰地找準自己的定位，也讓政府各部門之間摸索出了一種不同以往的分工協(xié)作推進改革的新模式，一場由問題導向引發(fā)的倒逼式改革正在萌發(fā)。

　　從《廣西環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》來看，廣西力爭到2020年，全區(qū)14個設(shè)區(qū)城市建成區(qū)黑臭水體基本消除，城市區(qū)域水環(huán)境明顯改善。有了那考河等項目的出色實踐，廣西在城市黑臭水體整治、流域治理等領(lǐng)域的PPP空間將越來越大，由實踐帶來的理論提升和改革推進也更值得期待。

　　綠水青山就是金山銀山。

　　習近平總書記在考察那考河濕地公園時也指出，付出生態(tài)代價的發(fā)展沒有意義。要順應(yīng)自然、追求天人合一，保護生態(tài)，和諧發(fā)展。“山清水秀生態(tài)美”是廣西的金字招牌，可以預見，在PPP改革的助力之下，未來幾年，廣西人民定會收到實實在在的生態(tài)文明建設(shè)“紅利”。

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