國(guó)外ppp項(xiàng)目案例解讀之公路項(xiàng)目

發(fā)布日期：2017-11-20來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

  

一、案例1英國(guó)M6收費(fèi)公路項(xiàng)目

【案例特點(diǎn)】本項(xiàng)目是英國(guó)第一條采用ppp模式的使用者付費(fèi)公路，特許經(jīng) 營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)53年。由于公眾反對(duì)收費(fèi)，項(xiàng)目在簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后延誤8年才實(shí)際啟動(dòng)，經(jīng)各方努力，最終得以成功實(shí)施。案例重點(diǎn)介紹了對(duì)公眾反對(duì)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)變更以及其他風(fēng)險(xiǎn)如何進(jìn)行分配和管理的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)再融資收益的處理體現(xiàn)了PPP下風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則。

英國(guó)M6高速

一、項(xiàng)目概述

(一)項(xiàng)目背景

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，英國(guó)西米德蘭茲郡城市圈中的M6公路主干道已擁擠不堪，急需修建一條支路(即M6收費(fèi)公路)以緩解交通壓力。由于政府資金不足，1991年英國(guó)政府決定嘗試采用PPP引入社會(huì)資本，計(jì)劃通過(guò)設(shè)計(jì)一建造一融資一運(yùn)營(yíng)一維護(hù)(DBFOM)特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)出。M6收費(fèi)公路是1992年英國(guó)政府啟動(dòng)"私人融資倡議(Private Fi-① U. S. Department of Transportation. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World. 2007.3.7 至3.11.nance Initiative, PFI)"后的第一條通過(guò)PPP模式建設(shè)的公路，根據(jù)當(dāng)年簽署的特許經(jīng)營(yíng)合同，在長(zhǎng)達(dá)53年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。但由于當(dāng)?shù)孛癖姷姆磳?duì)以及法律方面的障礙，導(dǎo)致項(xiàng)目直到2000年9月才正式啟動(dòng)，2003年2月正式通車，特許經(jīng)營(yíng)期持續(xù)到2054年。

(二)項(xiàng)目范圍

M6收費(fèi)公路是西米德蘭茲郡城市圈中的一條長(zhǎng)27英里(44公里) 的六車道公路支路，建設(shè)總投資約17億美元(約9億英鎊)。M6收費(fèi)公路的北端在斯塔福德郡坎諾克附近與M6免費(fèi)公路的11號(hào)交叉口相連，沿線經(jīng)過(guò)斯塔福德郡、西米德蘭茲郡和沃里克郡，連通已有的A5、A38 和A446公路，南端在沃里克郡的科爾斯希爾與M6免費(fèi)公路東部的4號(hào) 交叉口相連。

通行車輛在公路兩端的收費(fèi)站或沿途出口收費(fèi)站付費(fèi)，費(fèi)用根據(jù)車輛類型和通行時(shí)段而有所差異，可采用現(xiàn)金、信用卡以及電子收費(fèi)(Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。

(三)主要參與方

政府方：公路局。由歐文威廉姆斯有限公司代表政府方，作為項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)包括這個(gè)項(xiàng)目在內(nèi)的西米德蘭茲地區(qū)公路系統(tǒng)的建設(shè);

特許經(jīng)營(yíng)方：米德蘭公路有限公司。由麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)占股75%,高速公路公司占股25%。

根據(jù)職責(zé)分工，其他利益相關(guān)方還包括：

技術(shù)顧問(wèn)方：雅各布斯•百泰公司，承擔(dān)技術(shù)審批機(jī)構(gòu)、認(rèn)證工程師和融資方技術(shù)顧問(wèn)的角色;

建設(shè)方：CAMBBA 建設(shè)集團(tuán)，由 Cari丨lion、Alfred McAlpine、Balfour Beatty和Amec出資組成;

運(yùn)營(yíng)方：Ascom Mon6te丨公司;

融資方：東方匯理銀行(主融資方)、國(guó)民威斯敏斯特銀行、巴克萊銀行;

其他顧問(wèn)方：德累斯頓投資銀行、Ashurst Morris Crisp、Berwin Leighton。

二、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理

(一)公眾反對(duì)

英國(guó)在20世紀(jì)90年代修建的道路大多采用影子收費(fèi)模式，用戶無(wú)須為使用道路直接付費(fèi)，而是由政府根據(jù)道路使用情況通過(guò)公共資金和交通項(xiàng)目專項(xiàng)資金向項(xiàng)目建設(shè)者付費(fèi)。多數(shù)英國(guó)民眾已經(jīng)習(xí)慣了 "免費(fèi)"的道路，故對(duì)直接針對(duì)用戶的收費(fèi)模式持有抵觸情緒。雖然政府于1991年就決定修建M6收費(fèi)公路，但使用者付費(fèi)機(jī)制引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對(duì)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目陷人了冗長(zhǎng)的法律程序。

為平息公眾反對(duì)，PPP各參與方積極協(xié)調(diào)，并做出了一定的讓步和妥協(xié)，最終與反對(duì)者聯(lián)盟達(dá)成了停止抵制活動(dòng)的協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)方根據(jù)協(xié)議，滿足了反對(duì)者提出的一些條件，并承擔(dān)相應(yīng)增加的成本。此外，考慮到周邊社區(qū)環(huán)境的敏感性，M6收費(fèi)公路還特別使用了降噪瀝青，以降低公路對(duì)周圍居民生活環(huán)境的影響。

(二)棟準(zhǔn)支更風(fēng)險(xiǎn)

特許經(jīng)營(yíng)合同簽署8年后項(xiàng)目才開始設(shè)計(jì)和建造，期間公路局修訂了多項(xiàng)道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)項(xiàng)目成本造成了影響。由于這些修訂由公路局 造成，與特許經(jīng)營(yíng)方無(wú)關(guān)，所以設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)變更導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)由政府方，即公路局承擔(dān)。

(三)其他見險(xiǎn)

根據(jù)合同約定，除標(biāo)準(zhǔn)變更以外，其他所有風(fēng)險(xiǎn)將由特許經(jīng)營(yíng)方承擔(dān)，具體包括規(guī)劃、交付、成本、質(zhì)量、收益，甚至一些法定風(fēng)險(xiǎn)。解決民眾反對(duì)問(wèn)題后，特許經(jīng)營(yíng)方對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效管理，主要得益于：

特許經(jīng)營(yíng)方的技術(shù)能力和經(jīng)驗(yàn);

特許經(jīng)營(yíng)方對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期投人;

特許經(jīng)營(yíng)方被授予了技術(shù)質(zhì)量審批權(quán)，使得結(jié)構(gòu)檢查和審批及時(shí)進(jìn)行，保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建造按計(jì)劃啟動(dòng);

簽訂包括收費(fèi)系統(tǒng)交付在內(nèi)的完整合同;

特許經(jīng)營(yíng)方和政府方(公路局)建立并保持了積極有效的合作伙伴關(guān)系。

三、項(xiàng)目現(xiàn)狀

在該收費(fèi)公路正式投人使用兩年以后，政府發(fā)布了這兩個(gè)年度的監(jiān)測(cè)報(bào)告，顯示小汽車的通行量與預(yù)期基本相符，但是卡車通行量遠(yuǎn)低于預(yù)期水平。

2006年5月下旬，政府批準(zhǔn)了麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)通過(guò)11億美元的債務(wù)重組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行再融資，以使項(xiàng)目債務(wù)在長(zhǎng)達(dá)54年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)與其預(yù)期現(xiàn)金流更好的匹配。債務(wù)重組預(yù)計(jì)可以使麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)獲得約7億美元的收益。

由于麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)主導(dǎo)的特許經(jīng)營(yíng)方承擔(dān)了項(xiàng)目的幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)，所以與其他由政府資助的PPP項(xiàng)目不同，麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)無(wú)須與政府方-------公路局分享再融資的收益。但是，麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)為了證明對(duì)該地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展的責(zé)任心，同時(shí)也作為對(duì)公路局支持的回報(bào)，決定將再融資所獲收益的30%用于將M54公路延長(zhǎng)至M6收費(fèi)公路，并在M6收費(fèi)公路南段擴(kuò)建一段立體交叉道。這些項(xiàng)目的建設(shè)使得M6收費(fèi)公路變得更加便利。

四、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

作為英格蘭第一條向過(guò)往車輛直接收費(fèi)的公路，M6收費(fèi)公路大膽嘗試采用PPP模式開發(fā)項(xiàng)目，拓展融資渠道，降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)資本的共贏。公路局在不增加政府負(fù)擔(dān)的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開發(fā)，滿足了公共需求;麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)則由于地區(qū)公路網(wǎng)便利程度的提高和公路 車流量的增加，實(shí)現(xiàn)了收益，還取得了債務(wù)重組再融資收益的70%，并且通過(guò)支持當(dāng)?shù)毓吩O(shè)施建設(shè)而樹立了良好的公眾形象。

另一方面，民眾對(duì)使用者付費(fèi)機(jī)制的抵觸使M6收費(fèi)公路遭到了強(qiáng)烈反對(duì)，導(dǎo)致項(xiàng)S延誤時(shí)間長(zhǎng)達(dá)8年。可見，對(duì)公眾加強(qiáng)宣傳、爭(zhēng)取社會(huì)理解，是PPP項(xiàng)目得以成功實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。

二、案例2波蘭華沙S8快速路項(xiàng)目

【案例特點(diǎn)】該案例是波蘭第一個(gè)采用ppp模式建設(shè)、翻新并運(yùn)營(yíng)維護(hù)的快 速路項(xiàng)目，在當(dāng)時(shí)法律法規(guī)框架下，務(wù)實(shí)采用了影子收費(fèi)方式，由政府付費(fèi)。案 例的突出特點(diǎn)是政府和社會(huì)資本職責(zé)分工明確。另外，政府為支持項(xiàng)目獲得歐盟 贈(zèng)款而增加建設(shè)期公共資金投入的特殊做法雖然不具有普遍性，但為此而注重對(duì) ppp項(xiàng)目全壽命期現(xiàn)金流和財(cái)務(wù)可行性分析的做法值得關(guān)注。

波蘭華沙S8快速路

一、項(xiàng)目概述

(一)項(xiàng)目背景

S8快速路(E67歐洲公路)華沙至彼得庫(kù)夫特雷布納爾斯基路段是 連接華沙城市圈和上西里西亞工業(yè)區(qū)兩個(gè)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心的關(guān)鍵通道，對(duì)促進(jìn)波蘭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。但是根據(jù)當(dāng)時(shí)狀況和未來(lái)交通流量預(yù)測(cè)，若不盡快采取措施，該路段將更加擁擠不堪。有人建議將這一路段擴(kuò)建升級(jí)為大容量的收費(fèi)高速公路。但由于相對(duì)于快速路，建設(shè)收 費(fèi)高速公路需要修訂波蘭高速公路管理局制定的高速公路與快速路建設(shè)時(shí)間表，以及兩部法令(2004年的高速公路與快速路路網(wǎng)法令、2002年的收費(fèi)高速公路法令)，因此這一設(shè)想遲遲未能納人波蘭的高速公路建設(shè)規(guī)劃。在此背景下，政府選擇采用PPP模式推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，也使該項(xiàng)目成為波蘭第一個(gè)采用PPP模式建設(shè)、翻新并運(yùn)營(yíng)的快速路項(xiàng)目。

① INECO. Public-Private Partnership Options for the Second Generation of Motorway Developments in Poland. 2006. P186-196.

(二)項(xiàng)目范圍

根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，重建總長(zhǎng)為132公里的S8快速路華沙一彼得庫(kù)夫特雷布納爾斯基路段為特許經(jīng)營(yíng)的基本內(nèi)容，主要包括：

政府將現(xiàn)有道路移交給特許經(jīng)營(yíng)方，以體現(xiàn)實(shí)物投人支持;

特許經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)道路修繕、升級(jí)(根據(jù)提髙行車安全性的需要，可以修建新的立體交叉道和立交橋)、拓寬(用來(lái)容納未來(lái)可能的交通流量的增加)，并配備設(shè)施以減少項(xiàng)目造成的環(huán)境污染;

特許經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)項(xiàng)目完工后的運(yùn)營(yíng)和維護(hù);

項(xiàng)目采用影子收費(fèi)方式，不直接向通行車輛收費(fèi)。

另外，基于完整的分析和研究，如果證明具備財(cái)務(wù)可行性，則項(xiàng)目的范圍可以拓展到總長(zhǎng)為77公里的其他4個(gè)路段的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，以 解決華沙南部的短距離交通問(wèn)題，提高社會(huì)對(duì)該項(xiàng)目的接受度，并有利于分流從華沙到S8公路的車輛，進(jìn)一步緩解交通壓力。

二、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

(一)參與方取責(zé)

1.波蘭交通部/高速公路管理局

負(fù)責(zé)總體設(shè)計(jì)、可行性研究、投標(biāo)文件和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等方面工作，確保政府利益得到適當(dāng)保護(hù)，以及項(xiàng)目過(guò)程中的充分競(jìng)爭(zhēng)(包括根 據(jù)政府長(zhǎng)期收費(fèi)政策制定項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn));

將現(xiàn)有快速路移交給特許經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行升級(jí)和運(yùn)營(yíng);

為拓寬和建設(shè)路段征收必要的土地，并移交特許經(jīng)營(yíng)方;

在建設(shè)期內(nèi)為項(xiàng)目提供其它必要的公共援助(包括安排歐盟贈(zèng)款 資金);

監(jiān)督和控制特許經(jīng)營(yíng)方的績(jī)效;

按影子收費(fèi)模式向特許經(jīng)營(yíng)方付費(fèi)(每年按照特許經(jīng)營(yíng)方績(jī)效進(jìn)行調(diào)整)。

2.特許經(jīng)營(yíng)方

負(fù)責(zé)為實(shí)施該項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)和債權(quán)融資;

負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和重建S8華沙一彼得庫(kù)夫特雷布納爾斯基路段，包括建造新的立體交叉道和立交橋，拓寬道路并配備相關(guān)設(shè)施以減少項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響;

如財(cái)務(wù)可行，負(fù)責(zé)城市快速路另外4個(gè)路段的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng);

負(fù)責(zé)取得所有必需的道路建設(shè)許可證等法律許可;

確保上述路段的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)符合特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求(尤其是服務(wù) 質(zhì)量方面);

在特許經(jīng)營(yíng)期滿后，負(fù)責(zé)將符合特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求的上述路段移交給路政管理部門。

(二)風(fēng)險(xiǎn)分枳

政府方：承擔(dān)法律和政治風(fēng)險(xiǎn);

社會(huì)資本方：承擔(dān)項(xiàng)S技術(shù)、融資、運(yùn)營(yíng)、流量等風(fēng)險(xiǎn)。

三、過(guò)程分析

使用影子收費(fèi)模式而非傳統(tǒng)的政府融資模式，其優(yōu)勢(shì)在于可以將項(xiàng)目 成本平均分?jǐn)偟秸麄€(gè)項(xiàng)目周期。這意味著由政府支配的財(cái)政資金在一定時(shí)期內(nèi)可用于資助更多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，而且其中一些項(xiàng)目也可因此提前完成(與傳統(tǒng)的政府融資模式的情況相比)。

但是政府向社會(huì)資本方支付的報(bào)酬需均攤到20年以上的項(xiàng)目周期中， 這為該項(xiàng)目在申請(qǐng)歐盟贈(zèng)款資金時(shí)帶來(lái)不便。因?yàn)椋?1)政府要將每年 付費(fèi)分成符合EU資助標(biāo)準(zhǔn)部分和其他部分;(2)很難預(yù)測(cè)該項(xiàng)目、地區(qū)或國(guó)家能否在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)一直符合歐盟贈(zèng)款支持標(biāo)準(zhǔn)。這意味著或許數(shù)年后 將動(dòng)用國(guó)家公共資源向社會(huì)資本方支付報(bào)酬;(3)即使該項(xiàng)目長(zhǎng)期符合資助標(biāo)準(zhǔn)，歐盟資金也會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行調(diào)整。

政府通過(guò)在建設(shè)期內(nèi)增加對(duì)該項(xiàng)目的支持從而減少項(xiàng)目后期每年公共資源在該項(xiàng)目中的支出。這種方法盡管會(huì)減少PPP模式的吸引力，卻會(huì)增加獲得歐盟資助的可能，并且與傳統(tǒng)的政府融資和無(wú)歐盟援助的影子收費(fèi)模式相比，還可降低國(guó)家財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的支出。

圖2-1展示了建設(shè)期內(nèi)，在有/無(wú)歐盟資金援助情況下的社會(huì)資本方現(xiàn)金流和政府資金投人。

 

四、財(cái)務(wù)信息

初步財(cái)務(wù)分析結(jié)果是：

(1)假設(shè)特許經(jīng)營(yíng)期為30年，初步估算出項(xiàng)目 的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為10.4%，高于財(cái)務(wù)可行的最低限值9.3%;

(2)項(xiàng)目可以不需政府資金支持;

(3)在項(xiàng)目投標(biāo)階段，可將特許經(jīng)營(yíng)期作為主要 的競(jìng)標(biāo)變量。

 

 

五、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

第一，本項(xiàng)目在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，務(wù)實(shí)地確定了影子收費(fèi)模式，由政府而非使用者付費(fèi)。

第二，采用PPP模式而非傳統(tǒng)的政府提供模式，政府得以將項(xiàng)目成本分?jǐn)偟秸麄€(gè)項(xiàng)目周期，使財(cái)政資金在一定時(shí)期內(nèi)可用于資助更多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，其中一些項(xiàng)目也可因此提前完成。

第三，既明確項(xiàng)目必須實(shí)施的范圍和政府、社會(huì)資本方各自職責(zé)，又在財(cái)務(wù)可行的基礎(chǔ)上安排了四條可選的建設(shè)路段，體現(xiàn)一定的靈活性。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)