國家治理體系中的政府與社會資本合作

發(fā)布日期：2015-01-15來源：編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、資本分工基礎(chǔ)上的政府與社會資本合作

　　政府、公共部門合作中居于主導(dǎo)地位的公共財政，不但扮演著公共經(jīng)濟活動執(zhí)行者的角色，同時也扮演著社會價值運動組織者的角色。因為在公、私資本合作中，公共資本以市場和契約為基本準則，嚴格區(qū)別于政府公共管理行為。相對而言，公共資本的“逐利性”更加體現(xiàn)為對公共利益的強調(diào)，而社會資本則更加注重經(jīng)濟效益。與之相對應(yīng)，公共資本具有良好的信用能力和堅實的信用基礎(chǔ)，而社會資本則因為貼近市場并采取現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)而更具效率。

　　PPP模式充分利用資本分工格局中公、私資本所各自具備的比較優(yōu)勢，通過公、私資本有效協(xié)同來實現(xiàn)公共項目更具經(jīng)濟效率和管理效率的運作，從而實現(xiàn)保證公共利益和維護市場原則的雙贏。由此看來，PPP模式就是一種基于資本分工的資本合作。它以資本為紐帶，通過社會資本對公共事務(wù)的有效參與，維系起公、私部門間的有利互動。這不但象征著對雙方行為邊界的認可，也意味著對契約精神的尊重。政府與社會資本通過內(nèi)生演化而實現(xiàn)功能分化，又因“經(jīng)營”財政和“經(jīng)理” 公共事務(wù)的現(xiàn)實需要而實現(xiàn)合作和功能融合。

　　“公共財政”理念的不斷強化，使得財政的“國家”概念逐步式微，“父愛主義”財政觀成為過去式。雖然在多年來的財政實踐中，我們注重對精細化的強調(diào)，使得公共財政在整體模式上更體現(xiàn)為“功能財政”，但隨著經(jīng)濟日益增長，社會不斷分化，國家治理體系和治理能力建設(shè)成為全面深化財稅體制改革的總體出發(fā)點。公共財政作為公權(quán)力實現(xiàn)公共職能的載體和途徑，將被賦予更加豐富的戰(zhàn)略內(nèi)涵。在更加宏大的歷史觀維度下，公共財政的運行模式，將會從之前的面向市民社會實現(xiàn)資金功能，轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚬裆鐣崿F(xiàn)資本職能。因此說，公共財政肩負著國家治理基礎(chǔ)性、支柱性作用的重任，不能將國家治理簡單地降格為國家和社會管理，這是財政理念上更加深刻和抽象，同時也更具戰(zhàn)略意義的轉(zhuǎn)變。

　　二、政府與社會資本合作中的公共信用資源及其管理

　　(一)PPP的信用經(jīng)濟內(nèi)涵

　　社會資本對PPP項目的參與，以獲得合理對價或收益為前提條件。公共部門調(diào)動社會資本的外在手段，是在公共信用資源基礎(chǔ)上構(gòu)造項目收益預(yù)期。本質(zhì)上來講，PPP模式下公共部門倚仗的經(jīng)濟基礎(chǔ)是其所持有的信用資源，而財政和政府財力僅是其中之一。其一，PPP模式中，公、私兩部門的合作基于資本而有序展開，但雙方理性決策的依據(jù)是實際項目的經(jīng)濟狀況或公共價值。這使得PPP模式公共項目中資本運動和實物流轉(zhuǎn)更進一步分離，貨幣同實體經(jīng)濟更進一步疏遠化，信用經(jīng)濟的特征愈發(fā)明顯。其二，不同于簡單資本借貸的是，PPP模式中信用不僅是實現(xiàn)投融資的基礎(chǔ)，同時也是資本組織形式，以及公、私雙方在項目管理方面的合作紐帶。其三，從財政管理的角度來看，PPP模式公共項目中的公、私資本合作，事實上是政府信用資源的變現(xiàn)和使用。在傳統(tǒng)財政財源被充分挖掘甚至超量開發(fā)，而公共支出壓力有增無減，對公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求持續(xù)旺盛的情況下，依賴公共信用資源的政府與社會資本合作成為一種現(xiàn)實選擇。

　　(二)公共信用資源管理及國家治理

　　對現(xiàn)代市場主體而言，信用能力建設(shè)是其治理結(jié)構(gòu)的主要目標函數(shù)之一。與此相一致，公共信用管理是國家治理的核心內(nèi)容之一。從公、私資本的合作形式來看，資本只有在現(xiàn)代金融工具撬動下才更具流動性，基于信用的現(xiàn)代金融交易結(jié)構(gòu)是PPP模式運行的基礎(chǔ)。信用資源是PPP模式得以通過現(xiàn)代金融手段調(diào)動龐大社會資源的基礎(chǔ)，是公、私資本得以合作的前提。從公共資本運作的角度來看，只有具備了現(xiàn)代金融意義的資金資源才是真正意義上的資本，否則只是一般意義上的資產(chǎn)。單一PPP項目是嚴格意義上的項目融資，但在宏觀上，PPP事務(wù)是公共部門對信用經(jīng)濟的深度參與，PPP事務(wù)綜合管理也就理所當(dāng)然的是一種信用管理。

　　公共信用資源管理的直接目標，是提升公共部門參與市場活動時的信用評級。市場和私人部門對公共部門進行信用能力評價，主要是基于公共資產(chǎn)、財政收支和預(yù)算執(zhí)行這三者的運行情況，這也是公共財政的基本內(nèi)容，具體到財務(wù)層面，實際是指政府的資產(chǎn)負債、成本收益和現(xiàn)金流量三張報表。社會資本進入PPP項目時，不僅應(yīng)關(guān)注政府財務(wù)報表總量比率指標，而且必須關(guān)注質(zhì)量性指標，尤其是財源結(jié)構(gòu)、預(yù)算剛性和財政政策取向等。此外，對公共部門的信用評估，應(yīng)該更加關(guān)注長期預(yù)算平衡和政策前瞻。

　　就公共部門對自身的信用資源管理而言，具有信用管理的一般內(nèi)容，也具有其獨特性。一方面，從管理主體來看，公共信用資源的管理主體不是授信者，而是信用主體本身，公共信用資源管理是公共部門對自身所參與的信用交易的綜合管理。另一方面，從管理模式來看，公共信用資源管理特征鮮明，主要體現(xiàn)為：社會對公共部門的征信僅能通過預(yù)算及其他信息公開渠道進行，存在嚴重的信息不對稱;PPP項目的公、私資本合作中，公共部門進行自我授信，存在嚴重的道德風(fēng)險;在 PPP契約履行中，由于涉及公眾利益，對公共部門的資產(chǎn)調(diào)度、賬戶監(jiān)管以及商賬追收等行為，受到更加復(fù)雜的法律約束，甚至由于面對的是強大公權(quán)力而面臨更大障礙。

　　三、PPP模式中的國家治理路徑

　　(一)PPP——從管理到契約

　　公共產(chǎn)品供給是公共財政核心職能，而公共財政是國家治理能力的基本體現(xiàn)。PPP顛覆了公共產(chǎn)品供給的既有基本模式，是對公共財政內(nèi)容的極大豐富。它通過擴大資本動員能力來提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)能力，其主旨精神蘊含在由合同文本構(gòu)成的契約體系中。在資本合作層面，公共部門和私人資本所有者在推動資本流動過程中所持的目標是不一樣的，前者更加強調(diào)公共利益，而后者則更重視資產(chǎn)保值增值。這種情況下，PPP項目決策權(quán)分配必須受到契約的嚴格約束，否則不但會阻礙各方訴求表達，還會破壞合作基礎(chǔ)。在PPP項目建設(shè)、運行和管理層面，政府基于公共屬性的行政管理者身份和基于交易屬性的合同方身份必須嚴格分離。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的交易層面，即PPP項目產(chǎn)出和公眾對接方面，無論是政府付費還是消費者付費，相關(guān)合同文本都是項目實現(xiàn)政策初衷、資本實現(xiàn)價值的必經(jīng)途徑。在國家治理的層面上，PPP不僅是通過公、私資本資源的利用來更好地滿足公共需要，事實上也已成為一種治理結(jié)構(gòu)。反映在國家治理行為方式中，依據(jù)公權(quán)的強制力進行的管理行為被局限在最小范圍，而強調(diào)公眾表達的經(jīng)濟手段被賦予國家治理的新內(nèi)涵。綜上，PPP模式的推廣表達出一種公共部門對契約理念的尊重和對契約約束力的認同，同時也是對全社會契約精神的培育。

　　(二)財政功能泛化及其收斂

　　近年來，財政收入規(guī)模急速擴張，對公共服務(wù)的財力保障大幅增強，財政支出范圍和政策目標均有所擴展。而隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，國內(nèi)社會領(lǐng)域矛盾逐漸突顯。由于財政政策向來被視為結(jié)構(gòu)性調(diào)整和點調(diào)控的有效手段，因此無論是政策面還是社會公眾均對公共財政抱有高度期望。社會轉(zhuǎn)型過程中，國家治理和社會整合過程中需要關(guān)照之處繁多而復(fù)雜，若不是近年來財政收入增長提供了堅實的財力基礎(chǔ)，財政支出恐早已疲于應(yīng)付、力不從心。如果說財政繁榮一方面意味著財政公共服務(wù)能力的強化，那么另一方面也意味著公共財政職能、功能的泛化。即便是再大規(guī)模的財政資源，也無法覆蓋整體社會風(fēng)險。同時，受制于財政資金的特殊性，公共資本很難實現(xiàn)對市場的直接有效參與。在此情況下，利用公共資本充分調(diào)動社會資本，以政府和社會資本合作的方式深度參與公共政策領(lǐng)域，是通過深化財稅體制改革提升國家治理能力，發(fā)揮財政國家治理基礎(chǔ)性、支柱性作用的現(xiàn)實選擇。

　　PPP模式的大力推進，形式上是政府與社會資本的有機協(xié)作，但其內(nèi)在則是財政向公共服務(wù)這一本位的回歸，同時又確保不缺位于社會職能履行。必須抽象和上升到國家治理這一宏觀敘事的大語境下進行考量，才能夠廓清PPP模式中的國家治理路徑。第一，PPP模式是國家治理結(jié)構(gòu)扁平化發(fā)展的一種現(xiàn)實體現(xiàn)。一般來講，深入的改革措施必須依賴強有力的組織手段。面臨的社會結(jié)構(gòu)越是復(fù)雜，社會矛盾越是突出，組織形式在層級結(jié)構(gòu)上的延展越會帶來效率損失。政府和社會資本的合作，必要的先決條件是要基于公共項目屬性合理劃分各級財政的PPP事權(quán)，由此帶來的治理結(jié)構(gòu)扁平化轉(zhuǎn)向，一方面可以提升決策效率，另一方面可以有力地保障政策貫徹執(zhí)行。第二，PPP模式有利于進一步分散公共決策，降低決策風(fēng)險。財政體制越是集中，公民社會同公共財政之間因委托代理關(guān)系而產(chǎn)生的決策風(fēng)險就越是高發(fā)。間接民主的困境就在于公共需要與公共產(chǎn)品供給之間的信息不對稱。PPP模式無疑將提高社會對公共決策的有序參與，尤其是將提高公共財政地方自治水平。并且在資本合作的模式下，由于在項目的維度來看資本是無差異的，因此公共項目決策中，無論是用腳投票方式還是用手投票方式的民意表達都相對更加通暢。第三，PPP模式利用資本合作機制實現(xiàn)對碎片化社會單元的強力整理，除具有重要的經(jīng)濟意義之外，社會意義同樣重大。日益多元化的公共需求和細分化的社會結(jié)構(gòu)，對于公共決策無疑是不利的。與其說PPP是社會資本對公共項目的一種合理參與，毋寧說是公共部門以資本為載體對社會資源和社會單元的一種整合。

　　(三)政府競爭與激勵

　　公共部門在提供公共服務(wù)方面是否面臨競爭，是一個在財政領(lǐng)域頗具爭議的問題。對于整體概念上的公共部門而言，如果自身職能可以被市場所取代，則很顯然是政府對市場干預(yù)過多，逾越了自身本應(yīng)該保持的邊界。從公共管理的角度來看，政府同市場的競爭應(yīng)該是被嚴格禁止的。政府同社會資本合作，可以通過充分發(fā)揮市場機制作用和公共資源杠桿效力，進一步尋求政府行為最優(yōu)邊界，與社會而言無疑是一種效用增進。同時，盡管PPP通過現(xiàn)代融資手段使政府債務(wù)負擔(dān)間接化和隱性化，但對于優(yōu)化報表、提高政府財務(wù)健康度具有明顯作用，進而對獲得政策信任、謀求政治連續(xù)，爭取公民選票產(chǎn)生實質(zhì)影響。

　　政府激勵主要是針對地方政府。PPP機制對政府的激勵主要體現(xiàn)在四個方面：一是有價值的投資活動必然趨向于政府干預(yù)較少的區(qū)域，PPP模式下地方政府對于社會資本的競爭會減少對市場的干預(yù);二是PPP模式下公共資本發(fā)揮方向性引導(dǎo)作用，引入效率指向更加明確的社會資本來構(gòu)建項目競爭機制，促使地方政府通過更具決策力的項目遴選機制力爭推出優(yōu)等項目;三是PPP模式下對社會資本的動員能力取決于政府綜合財政狀況，而反過來看，政府綜合財政狀況和可動員的社會資本都同地方經(jīng)濟直接相關(guān)，地方政府無論是從強化權(quán)力的角度，還是從提升公共服務(wù)能力的角度來講，都有動力去努力促進本地區(qū)經(jīng)濟繁榮;四是PPP模式根據(jù)對等原則，形成社會資本和公共部門間的風(fēng)險共擔(dān)及收益分配機制，這在某種程度上更加體現(xiàn)了PPP基于資本分工的資本合作本質(zhì)，促使地方政府在公共項目實施過程中更加強調(diào)績效。

　　國家治理是一個宏觀的，占位極高并且具有政治、經(jīng)濟和社會多重屬性的綜合概念。同時，政府與社會資本合作是一種項目模式，具有“方面性”意義，但他更是一種公共財政職能實現(xiàn)形式，具有重要的“層面性”意義?？傮w而言，聯(lián)結(jié)在政府與社會資本合作及國家治理之間的主脈，是公共服務(wù)范疇內(nèi)，全社會對公共價值、公民意識、法律和契約精神的普遍認同。

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