兩部委ppp模式的同異

發(fā)布日期：2015-01-15來(lái)源：編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式(Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作)在中國(guó)并非新鮮事，但當(dāng)前被認(rèn)為是破解城市建設(shè)資金不足之困、替代地方融資平臺(tái)債務(wù)、不增加政府存量債務(wù)的一種更規(guī)范的模式，引起各方熱捧。

　　今年以來(lái)，國(guó)務(wù)院層面從地方政府性債務(wù)管理到創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，均強(qiáng)調(diào)了PPP模式的重要作用。發(fā)改委和財(cái)政兩大系統(tǒng)從立法、實(shí)踐指南到項(xiàng)目具體遴選、試點(diǎn)，都積極參與，12月4日兩部委都發(fā)布了各自制定的操作指南和指導(dǎo)意見(jiàn)。

　　由于部門(mén)法規(guī)的法律層級(jí)較低，在實(shí)踐中的指導(dǎo)意義值得擔(dān)憂。同時(shí)由于缺乏協(xié)調(diào)，各行其事，兩個(gè)部門(mén)出臺(tái)的文件在具體條款存異，未免會(huì)讓PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作者感到困惑和無(wú)所適從。

　　兩部委并進(jìn)

　　財(cái)政部網(wǎng)站12月4日發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金[2014]113號(hào))，同時(shí)公布的還有財(cái)政部確定的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目名單。

　　在11月25日至27日財(cái)政部舉行的第三期全國(guó)性PPP培訓(xùn)班中，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞表示，在試點(diǎn)初期，最好是選取價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定，并且以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的優(yōu)質(zhì)、典型項(xiàng)目，這類項(xiàng)目的運(yùn)作方式和合同式樣相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐起來(lái)相對(duì)“好上手”一些，也可以為后續(xù)推廣工作積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　此次公布的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目主要集中在污水處理、軌道交通、供水、環(huán)境綜合治理等方面，市場(chǎng)化程度都比較高，而且具有良好的“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，其中新建項(xiàng)目8個(gè)，地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目22個(gè)。為了有效化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目以 TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。

　　同日，發(fā)改委網(wǎng)站也掛出了PPP相關(guān)文件：《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》。

　　12月8日，國(guó)家發(fā)改委投資司巡視員歐鴻在接受中國(guó)政府網(wǎng)專訪時(shí)指出，目前發(fā)改委正在會(huì)同有關(guān)部門(mén)，制定多個(gè)涉及PPP模式細(xì)則。

　　而9月28日財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室第三次會(huì)議透露，國(guó)務(wù)院已同意財(cái)政部PPP工作思路，財(cái)政部牽頭做好PPP工作責(zé)任重大。立法工作也取得有效突破，國(guó)務(wù)院已同意將財(cái)政部和發(fā)改委列為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)法共同起草部門(mén)。

　　多位PPP領(lǐng)域的專業(yè)人士評(píng)價(jià)道，兩大部委對(duì)PPP模式的基本理念和原則認(rèn)識(shí)已大致趨同，在大方向上共識(shí)已有。

　　同時(shí)參與了兩部委相關(guān)文件起草的大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥對(duì)財(cái)新記者表示，兩個(gè)文件都只是技術(shù)操作層面的指導(dǎo)，本身約束力并不強(qiáng)，沒(méi)有根本利益和原則方面的沖突，只是需要在具體操作層面進(jìn)行協(xié)調(diào)。“兩部委都支持PPP工作，這不是壞事。”

　　在PPP模式的主體資格方面，兩大部委表述存異。發(fā)改委在合同指南中對(duì)社會(huì)資本主體的界定為，“符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體”。而在財(cái)政部的操作指南中，社會(huì)資本則為“已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人”，并明確“不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”。

　　異同

　　國(guó)有企業(yè)參與PPP，如何理解PPP中所謂“Private”的含義呢?清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清一直參與“特許經(jīng)營(yíng)法”立法工作，他對(duì)財(cái)新記者稱，這是此前的一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)，在中國(guó)如果不讓國(guó)企、央企參與進(jìn)來(lái)不現(xiàn)實(shí)，但若對(duì)這些企業(yè)不施加一些限制，又跟過(guò)去沒(méi)有什么大區(qū)別，還是體制內(nèi)運(yùn)作。最后研討的結(jié)果為，如果一個(gè)國(guó)有企業(yè)，是受簽約政府直接操控的，該企業(yè)和該政府簽訂的合同就不能算作PPP。

　　他舉例道，如果武漢市城投和武漢市政府簽訂一個(gè)項(xiàng)目，那就不能算PPP，但如果武漢市城投去和上海市政府簽約，這可以算作PPP。“這次財(cái)政部文件中正是強(qiáng)調(diào)了這種情況，但發(fā)改委的文件里面沒(méi)有明確。”王守清表示。

　　從PPP的工作機(jī)制來(lái)看，財(cái)政部的操作指南中按照項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交五環(huán)節(jié)，制定了一整套PPP項(xiàng)目工作機(jī)制與流程，財(cái)政部及下屬PPP 合作中心在其中發(fā)揮重要作用。而基于國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的項(xiàng)目審批基本流程，發(fā)改委提出了項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和項(xiàng)目遴選的兩個(gè)工作環(huán)節(jié)，并要求各省區(qū)市發(fā)改委建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，從2015年1月起相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展情況按月報(bào)送。發(fā)改委還首次提出要會(huì)同相關(guān)部門(mén)建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制。

　　劉世堅(jiān)表示，今后各地實(shí)施的PPP項(xiàng)目，特別是財(cái)政系統(tǒng)推行的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，究竟應(yīng)該同時(shí)遵循上述兩套PPP項(xiàng)目工作流程，還是二者選其一，目前還沒(méi)有確定的答案。對(duì)于非財(cái)政系統(tǒng)推行的PPP項(xiàng)目，如果未能遵循操作指南的規(guī)定，是否還能夠申請(qǐng)并享受財(cái)政部門(mén)有關(guān)PPP項(xiàng)目的優(yōu)惠政策。

　　從兩部委的文件可以看出，財(cái)政部把PPP項(xiàng)目的推動(dòng)與政府采購(gòu)服務(wù)緊密聯(lián)系起來(lái)，以《政府采購(gòu)法》框定PPP運(yùn)作基礎(chǔ)。而實(shí)踐中，由發(fā)改委牽頭起草的《招標(biāo)投標(biāo)法》和由財(cái)政部牽頭起草的《政府采購(gòu)法》常年“打架”的狀況在PPP項(xiàng)目上也再度體現(xiàn)。

　　金永祥表示，應(yīng)用到PPP項(xiàng)目的具體執(zhí)行中，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》各自有缺陷，給操作帶來(lái)不便。他表示，例如根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，投標(biāo)人提交投標(biāo)文件后幾乎無(wú)權(quán)對(duì)文件進(jìn)行修改，而在PPP項(xiàng)目里面，復(fù)雜程度和運(yùn)用模式各異，確定合作方和各種方案都得多輪協(xié)商，恰恰就是需要談判。

　　此次財(cái)政部在操作指南中認(rèn)定，項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》及現(xiàn)相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。財(cái)政部除了《政府采購(gòu)法》中明確規(guī)定的方式，還結(jié)合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，首次引入“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”的方法。對(duì)此，濟(jì)邦咨詢有限公司董事長(zhǎng)張燎對(duì)財(cái)新記者表示，這是不容小視的制度創(chuàng)新，安排多種采購(gòu)程序和方法來(lái)應(yīng)對(duì)不同復(fù)雜程度的PPP項(xiàng)目需求非常必要。

　　發(fā)改委則在指導(dǎo)意見(jiàn)中明確，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公開(kāi)擇優(yōu)選擇社會(huì)資本作為合作伙伴。

　　對(duì)具體實(shí)踐中可能產(chǎn)生的困惑，張燎稱，表面上看發(fā)改委和財(cái)政部文件有不同說(shuō)法，但是這兩個(gè)文件的交集也是明確的，這個(gè)交集肯定是都能適用。

　　此前財(cái)政部官員曾透露，即將出臺(tái)的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》明確將服務(wù)定義為政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，特許經(jīng)營(yíng)屬于后者。同時(shí)財(cái)政部還要求，抓緊研究制訂PPP項(xiàng)目采購(gòu)管理辦法。

　　目前地方具體實(shí)踐中采用招投標(biāo)法的更多。金永祥透露，此前雖然沒(méi)有指導(dǎo)意見(jiàn)、操作指南這些文件，但在具體項(xiàng)目操作上也無(wú)大爭(zhēng)執(zhí)。有的地方發(fā)改委強(qiáng)勢(shì)一些，就按照《招標(biāo)投標(biāo)法》;如果財(cái)政負(fù)責(zé)牽頭具體工作，就根據(jù)《政府采購(gòu)法》來(lái)。他表示，因?yàn)榈胤缴显谧鲰?xiàng)目這一條上目標(biāo)一致，都可以協(xié)調(diào)。

　　在當(dāng)前情況下，王守清認(rèn)為，“比較實(shí)際的是，在地方項(xiàng)目層面，由具體辦事的市政府成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如副市長(zhǎng)牽頭，把PPP項(xiàng)目所涉及的機(jī)構(gòu)都納入進(jìn)來(lái)，工作展開(kāi)都經(jīng)過(guò)這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。”

　　但究其根本，還需要有統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律出臺(tái)做保障，不僅解決部門(mén)之間的分工不明、協(xié)調(diào)不足、重復(fù)審批、監(jiān)管缺失等諸多問(wèn)題，更是給試圖進(jìn)入的社會(huì)資本吃一顆“定心丸”，在規(guī)范的法律框架下可以安心匯入PPP大潮。

　　同信證券副總經(jīng)理馬寶華就對(duì)財(cái)新記者表示，雖然對(duì)開(kāi)展PPP項(xiàng)目的融資業(yè)務(wù)很看好，現(xiàn)在處在研究、培訓(xùn)，與政府接觸的階段，但是目前參與PPP項(xiàng)目的難度還很大，一方面資金成本降不下來(lái)，另外券商資管投入也沒(méi)有放開(kāi)。最關(guān)鍵的是，目前公布的文件法律層級(jí)較低，這種指導(dǎo)性、原則性意見(jiàn)無(wú)法保證社會(huì)資本利益。

　　他表示，“沒(méi)有一個(gè)明確的法律框架保障項(xiàng)目現(xiàn)金流，僅憑股東協(xié)議去保證投資人的利益，恐怕不太令人放心。”

　　財(cái)政支持之困

　　不少?gòu)氖翽PP研究及參與相關(guān)項(xiàng)目的專家認(rèn)為，財(cái)政部推動(dòng)PPP項(xiàng)目的重要抓手在于提供財(cái)政資金支持。從目前的進(jìn) 展來(lái)看，宏觀層面財(cái)政部尚未出臺(tái)具體方案。

　　此次培訓(xùn)材料中透露，財(cái)政部有意設(shè)立中央財(cái)政PPP融資支持基金，對(duì)列入示范范圍的重點(diǎn)項(xiàng)目墊付前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用，通過(guò)債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場(chǎng)融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，在項(xiàng)目條件改善后擇機(jī)退出，對(duì)市場(chǎng)不產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

　　張燎表示，做一個(gè)PPP開(kāi)發(fā)基金，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看比較常見(jiàn)，就是對(duì)項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)階段進(jìn)行資金準(zhǔn)備，實(shí)現(xiàn)一個(gè)資金支持，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成功之后，還是要由投資人來(lái)買(mǎi)單，把前期墊付的費(fèi)用再補(bǔ)償回來(lái)，回到資金池里面，相當(dāng)于資金形成一個(gè)循環(huán)使用。

　　王守清對(duì)此則表示，這個(gè)基金涉及到國(guó)家預(yù)算的整個(gè)大盤(pán)子，可以拿出多少錢(qián)來(lái)，給什么項(xiàng)目，具體操作程序，現(xiàn)在都還不明確。

　　關(guān)于完善PPP融資支持政策，除了設(shè)立中央財(cái)政PPP融資支持基金，財(cái)政部還提出另外三點(diǎn)：抓緊修訂完善現(xiàn)有專項(xiàng)資金管理辦法，將PPP項(xiàng)目納入支持范圍;鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資管理方式和融資產(chǎn)品，更好地匹配PPP項(xiàng)目需求;建立PPP項(xiàng)目投資交流機(jī)制，由財(cái)政部聯(lián)合金融監(jiān)管部門(mén)，邀請(qǐng)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)，以及有意向的地方政府參加，定期組織PPP項(xiàng)目交流對(duì)接，不定期開(kāi)展聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和研討交流等活動(dòng)。

　　財(cái)政部9月24日發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)政營(yíng)府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》曾表示，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)可以結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜地給予示范項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持。10月2日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》稱，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。

　　財(cái)政部在操作指南中強(qiáng)調(diào)，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

　　財(cái)政部關(guān)官員曾透露，財(cái)政部門(mén)還將出臺(tái)財(cái)政可承受能力評(píng)估專項(xiàng)指南，以及標(biāo)準(zhǔn)化合同文本、物有所值(VFM)評(píng)價(jià)指引。

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