PPP項(xiàng)目有關(guān)融資、財(cái)政預(yù)算的問(wèn)題

發(fā)布日期：2015-01-19來(lái)源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　1. 銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)支持PPP項(xiàng)目融資的方式和手段有哪些?政府怎樣通過(guò)政策激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持PPP?(張燎)

　　答：根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管政策的要求，可以設(shè)想如下幾種方式和途徑支持PPP項(xiàng)目的融資：1)商業(yè)銀行，鼓勵(lì)其通過(guò)有限追索項(xiàng)目融資方式為PPP項(xiàng)目提供債務(wù)融資，方便項(xiàng)目發(fā)起人實(shí)現(xiàn)表外融資，增加項(xiàng)目發(fā)起人參與PPP項(xiàng)目積極性;2)保險(xiǎn)資金通過(guò)參與基礎(chǔ)設(shè)施基金(作為基金的LP)投資，可間接為PPP項(xiàng)目提供權(quán)益類資本，增加項(xiàng)目發(fā)起人的杠桿率和提升運(yùn)作大項(xiàng)目的能力;3)保險(xiǎn)資金還可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃等合規(guī)工具，為PPP項(xiàng)目提供低成本的債務(wù)融資;4)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還可以針對(duì)性開(kāi)發(fā)，管控PPP項(xiàng)目某些特定風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品(如建工一切險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)中斷險(xiǎn)、政府履約信用險(xiǎn)等)。政府可以將金融機(jī)構(gòu)參與PPP相關(guān)金融業(yè)務(wù)占比，從約束性監(jiān)管指標(biāo)中扣除等方式予以支持。

　　2. 前段時(shí)間重慶出臺(tái)了ppp投融資方案，黃奇帆市長(zhǎng)在講話中一再?gòu)?qiáng)調(diào)采用ppp模式一方面要保證社會(huì)投資人的合理回報(bào)，一方面又要防止暴利。而當(dāng)前重慶在債務(wù)管控中將融資成本超過(guò)10%的都視為高成本負(fù)債，聯(lián)想到今天老師們講的當(dāng)前如果全部投資收益低于8%基本沒(méi)有社會(huì)資本愿意進(jìn)入。如此怎么情況下若區(qū)縣政府要大力推進(jìn)ppp，在融資成本方面受限。請(qǐng)問(wèn)國(guó)際通行高成本有無(wú)界定值，若有，為多少?[張燎]

　　答：需要特別說(shuō)明的是，融資成本只是PPP服務(wù)全成本中很小部分，通常從10%-30%多不等。PPP之所以有可能比傳統(tǒng)方式提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的總成本更低，是因?yàn)槌松鐣?huì)資本的融資成本比政府高之外，在建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本等其他主要成本，社會(huì)資本都可能優(yōu)于政府自己管理的成本。如此綜合折抵，PPP項(xiàng)目的總成本仍可能比政府傳統(tǒng)采購(gòu)方式總成本低，即實(shí)現(xiàn)所謂的Value for Money(物有所值)。我理解，重慶市政府像很多其他地方政府一樣，在大力管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其禁止成本高于10%以上的債務(wù)融資，旨在控制一些地方因?yàn)閭鶆?wù)壓力大，病急亂投醫(yī)而濫用各種非標(biāo)融資工具(如信托、收益計(jì)劃、融資租賃等)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。但是，債務(wù)融資成本10%，與作為項(xiàng)目公司股東的權(quán)益投資回報(bào)率10%完全不同;后者承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各種主要風(fēng)險(xiǎn)，要求更高的投資回報(bào)率有其合理性。因此，地方政府審慎選擇合適項(xiàng)目，積極推進(jìn)PPP實(shí)踐，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序，完全可以將項(xiàng)目權(quán)益投資回報(bào)率控制在合理水平。

　　3. 在現(xiàn)存的預(yù)算軟約束和財(cái)政充足的環(huán)境下，PPP作為管理模式意義更大，但其融資作用是否能有效發(fā)揮?若不能，那么其社會(huì)資本合理利潤(rùn)如何計(jì)算，如何吸引社會(huì)資本?[張燎]

　　答：預(yù)算軟約束的確是現(xiàn)狀，未來(lái)隨新預(yù)算法實(shí)施，預(yù)算約束可能硬化;但所謂地方財(cái)政資金充足，恐怕需要因地而宜地分析了。PPP的意義一般包含三方面：吸引增量資金(可以簡(jiǎn)單說(shuō)融資作用);提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)效率(可以簡(jiǎn)單說(shuō)管理效果);引進(jìn)新技術(shù)和新管理經(jīng)驗(yàn)(也可以視作管理意義)。我國(guó)推行PPP，要從單純追求第一種意義，向兼顧后兩種意義轉(zhuǎn)變。吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵，是創(chuàng)造穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境，與社會(huì)資本簽定并嚴(yán)格履行PPP協(xié)議。

　　4. 假定現(xiàn)在要搞一個(gè)軌道交通項(xiàng)目，采用DBFO形式，約定社會(huì)資本基準(zhǔn)年回報(bào)率為8.5%,如果運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目收益達(dá)不到基準(zhǔn)收益部分政府予以補(bǔ)差。我的問(wèn)題是，一，這種模式算不算真正意義上的ppp,若是，社會(huì)資本顯然沒(méi)有足夠的控制成本、創(chuàng)新管理的動(dòng)力。但另一方面，即使項(xiàng)目不盈利，政府只支付8.5%的回報(bào)率(假定建設(shè)期3年，回報(bào)計(jì)算期11年)，比其他融資成本低，所以看上去也能夠接受。二，請(qǐng)專家老師們就該模式下如何監(jiān)督核算項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)成本?若政府補(bǔ)差價(jià)，投資人完全可以做高運(yùn)營(yíng)成本沖抵收益，從而獲得更多的政府補(bǔ)貼，政府應(yīng)該如何對(duì)投資人運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行監(jiān)控(設(shè)定績(jī)效目標(biāo)?)(陳敏揚(yáng))

　　答：DBFO合同具有下列特點(diǎn)：1)長(zhǎng)期合同，期限一般為25年或30年;2)對(duì)付款、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估作出了詳細(xì)的規(guī)定，依據(jù)績(jī)效進(jìn)行支付。問(wèn)題中假設(shè)的11年回報(bào)期是不適合PPP模式的，因?yàn)镻PP適用于較大的投資額和較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)周期，而軌道交通的投資回報(bào)期一般也遠(yuǎn)長(zhǎng)于11年(如，港鐵所簽的PPP合同都至少為25年)。結(jié)合重慶本身較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、通貨膨脹因素、以及軌道交通投資的長(zhǎng)期性，政府以8.5%的回報(bào)率也是較難對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力的。

　　約定社會(huì)資本基準(zhǔn)回報(bào)率是為社會(huì)資本進(jìn)行需求風(fēng)險(xiǎn)管理的一種措施，而國(guó)際慣例中常見(jiàn)的需求管理措施是約定上限和下限(Cap and floor)，將需求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移致公共部門，以及可用性支付(AvailabilityPayment)，根據(jù)實(shí)際績(jī)效表現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行支付。

　　在上限和下限的模式中，公共部門與社會(huì)資本在預(yù)期收入的基礎(chǔ)上約定上限及下限，如果實(shí)際收入低于收入下限(通常比預(yù)期收入低約為10-30%)，社會(huì)資本沒(méi)有足夠資金還本付息，面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，政府擔(dān)保收入不會(huì)低于下限，將對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼;如果實(shí)際收入高于收入上限，超出部分將與政府共享、或全部交于政府。假設(shè)以預(yù)期收益的90%和110%作為下限和上限，若實(shí)際收益在90-110%的范圍內(nèi)，社會(huì)資本吸收實(shí)際收益偏低或偏高的相應(yīng)的損失或收益;而如果實(shí)際收益不到預(yù)計(jì)收益的90%，政府將對(duì)社會(huì)資本提供低于90%的部分的補(bǔ)貼;相反如果實(shí)際收益高于預(yù)計(jì)收益的110%，社會(huì)資本則需將高出部分的收益交給政府。在這種方式之下，政府通過(guò)擔(dān)保保證項(xiàng)目的可貸性以提高對(duì)私人部門的吸引力，同時(shí)社會(huì)資本也具有一定的彈性和激勵(lì)提高實(shí)際收益。

　　可用性支付模式更加強(qiáng)調(diào)提供服務(wù)實(shí)際績(jī)效表現(xiàn)，并根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定一系列關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估，若不達(dá)標(biāo)，則政府對(duì)社會(huì)資本的付款額將被扣減。這種扣款并不是為了懲罰社會(huì)資本，而是為了激勵(lì)，以保證其在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期間的表現(xiàn)和績(jī)效。

　　在將回報(bào)率和融資成本進(jìn)行比較時(shí)，需要注意區(qū)分兩者所包含的期限及邊界，考慮在全生命周期內(nèi)是否物有所值。采用PPP模式的目的不僅僅是為了融資、減債，更是為了提高整體的運(yùn)營(yíng)效率，以及帶來(lái)資產(chǎn)更新和價(jià)值提升。以港鐵在國(guó)內(nèi)一些城市參與軌道交通建設(shè)為例，港鐵的角色并非作為解決融資的問(wèn)題(央企的融資能力會(huì)更強(qiáng))(量的問(wèn)題)，PPP引入港鐵的參與最主要的目的是強(qiáng)化軌道與相關(guān)物業(yè)資金投放/資產(chǎn)管理的效益最大化(質(zhì)的問(wèn)題)，提高資產(chǎn)效益的作用。國(guó)內(nèi)普遍面臨的問(wèn)題也是資金使用與管理的效益問(wèn)題。港鐵可以說(shuō)是世界上唯一擁有軌道與物業(yè)融合資產(chǎn)管理效益最豐富經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，除了香港35年的經(jīng)驗(yàn)外，盡管香港的模式難以完全套進(jìn)國(guó)內(nèi)執(zhí)行，但他們過(guò)去10年在中國(guó)內(nèi)地投放的資源與政策突破研究和試探的經(jīng)驗(yàn)也非常值得參考(包括杭州、北京、深圳、天津等)，這也降低了軌道+物業(yè)實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，因此國(guó)內(nèi)城市通過(guò)PPP引入港鐵的著眼點(diǎn)不應(yīng)只在軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)和融資、減債的層面上，而是應(yīng)該著眼在城市資產(chǎn)投放與管理效益最大化的角度。

　　PPP模式的效果很大程度上取決于合同設(shè)置得是否全面、清晰，以保證項(xiàng)目的執(zhí)行和操作透明、可監(jiān)督、質(zhì)量驗(yàn)收有據(jù)可循以及一定的靈活性。對(duì)于“做高運(yùn)營(yíng)成本而降低收益以獲得補(bǔ)貼”的做法，專業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)是必要的，同時(shí)可以通過(guò)合同設(shè)計(jì)中相應(yīng)的監(jiān)督條款進(jìn)行監(jiān)控，如，英國(guó)高速公路局簽訂的DBFO合同中會(huì)涉及監(jiān)督條款，高速公路局和私人運(yùn)營(yíng)方需指派代表監(jiān)督項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及維修，以保證符合合同要求。

　　5. 按照30頁(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理設(shè)定收益下限后，社會(huì)資本只有收益，風(fēng)險(xiǎn)全部由財(cái)政承擔(dān)，轉(zhuǎn)嫁給所以納稅人是否合理?[Matt Walker]

　　答：過(guò)去，政府擔(dān)保的最低收入通常只能保障資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)成本和還款(償還資本和支付利息)的資金來(lái)源，而不提供股東回報(bào)。因此，如果實(shí)際的收入低于下限的標(biāo)準(zhǔn)，股東將不能獲得任何回報(bào)。

　　收入最低擔(dān)保主要是為了降低收入風(fēng)險(xiǎn)，保證銀行樂(lè)于為項(xiàng)目提供貸款，而不是為了保護(hù)股東的利益。

　　由于美國(guó)、西班牙、澳大利亞和其他各地收費(fèi)道路項(xiàng)目倒閉事件的發(fā)生，現(xiàn)在越來(lái)越難吸引國(guó)際投資者來(lái)承擔(dān)全部的需求風(fēng)險(xiǎn)，因此國(guó)際投資者要求采用某種支付機(jī)制(例如最低收入擔(dān)保)來(lái)至少保障部分投資。

　　在項(xiàng)目構(gòu)建階段，設(shè)計(jì)支付機(jī)制及其調(diào)整機(jī)制是一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)，這是確保項(xiàng)目穩(wěn)健進(jìn)而可獲得融資的保障，也是允許投資者獲得合理的回報(bào)(否則他們不會(huì)投資)但又同時(shí)防止私人部門牟取暴利而未能惠及公共部門的機(jī)制。

　　如果投資競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，一個(gè)辦法是在采購(gòu)過(guò)程中要求投資人競(jìng)標(biāo)最高收入和最低擔(dān)保收入。

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