城鎮(zhèn)化觀察：軌道交通PPP模式2.0（之一）

發(fā)布日期：2015-01-28來源： 人民網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　隨著《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文)的下發(fā)，軌道交通建設(shè)PPP又添了一把火。但軌道交通建設(shè)PPP模式并沒有想象中的樂觀，對(duì)實(shí)際操作者(地方政府和投資人)來說，可謂困難重重。雖然還有很多制約軌道交通PPP模式實(shí)施的問題存在，但是基層政府和投資人通過創(chuàng)新智慧，在現(xiàn)有的政策體系下，不斷克服重重困難和障礙，努力推動(dòng)軌道交通PPP的發(fā)展，如果把北京地鐵四號(hào)線作為軌道交通PPP模式1.0的話，第二代軌道交通PPP模式2.0正呼之欲出。

　　榮邦瑞明團(tuán)隊(duì)全程參與過軌道交通PPP投資人和基層政府合作過程，站在城市治理能力現(xiàn)代化的視角，總結(jié)出軌道交通PPP中的各種問題，以期推動(dòng)中國(guó)城市軌道交通建設(shè)更加科學(xué)、有序，探索真正面向?qū)嵤┑腜PP模式，以期不為后人留下太多的遺憾。為了把軌道交通PPP這個(gè)復(fù)雜的問題模式化，也就是在宏觀層面說清楚，而不涉及太多的技術(shù)層面的問題，我將分三次分別闡述。

　　第一篇(本篇)重點(diǎn)討論軌道交通PPP模式的基礎(chǔ)架構(gòu)部分，基礎(chǔ)架構(gòu)為目前軌道交通PPP項(xiàng)目的分析和設(shè)計(jì)提供了基礎(chǔ)的分析模板，是在目前可能有的各種模式基礎(chǔ)上進(jìn)行的總結(jié)和升華;第二篇文章將站在城市治理能力現(xiàn)代化的視角，討論政府與社會(huì)資本合作過程中政府管理和企業(yè)管理兩種不同的思維方式和行為模式，理解了這兩種思維方式和行為模式的共性和差異，對(duì)政府和社會(huì)投資人在戰(zhàn)略層面達(dá)成共識(shí)將大有裨益;第三篇文章討論軌道交通PPP中的幾個(gè)重要問題，這些重要問題的討論將有助于雙方在戰(zhàn)術(shù)層面達(dá)成共識(shí)，統(tǒng)一上下的思維和行為。

　　軌道交通的建設(shè)，是城市政府提供公共交通服務(wù)的一種手段和載體，按照發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文，政府首先進(jìn)行《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱線網(wǎng)規(guī)劃)，在“線網(wǎng)規(guī)劃”的基礎(chǔ)上制定《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱建設(shè)規(guī)劃)，納入“建設(shè)規(guī)劃”的項(xiàng)目直接開展可行性研究論證工作。

　　如果軌道交通項(xiàng)目按照PPP模式運(yùn)作，還要在可行性研究的基礎(chǔ)上編制實(shí)施方案，實(shí)施方案中第一個(gè)核心問題就是項(xiàng)目定性。這個(gè)項(xiàng)目是屬于什么性質(zhì)的?是屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目還是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這是個(gè)比較難于定性的問題。例如北京地鐵四號(hào)線，是在政府把70%的洞體等土建部分投資由財(cái)政承擔(dān)的情況下才變成了一個(gè)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，之所以這樣說，是因?yàn)榱硗庥赏顿Y人承擔(dān)的30%的投資部分僅僅靠運(yùn)營(yíng)收入還是難于收回投資的，還是需要政府進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

　　應(yīng)該說北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目應(yīng)該是中國(guó)軌道交通建設(shè)領(lǐng)域PPP模式的經(jīng)典成功案例，且項(xiàng)目自身客流條件在中國(guó)也算得上數(shù)一數(shù)二的好項(xiàng)目了，但對(duì)于大多數(shù)城市來說，政府承擔(dān)的洞體等土建部分的投資比例與北京地鐵四號(hào)線的比例可能是不一樣的，所以各自項(xiàng)目在進(jìn)行模式設(shè)計(jì)時(shí)不必拘泥于三七還是二八比例等問題，要有實(shí)事求是的精神，學(xué)模式要學(xué)習(xí)靈魂，不要學(xué)皮毛。

　　按照模式1.0的做法，我們也把一個(gè)軌道交通項(xiàng)目分成兩個(gè)部分，A部分定義為洞體等土建部分的投資;B部分定義為軌道交通運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)的投資，包括車輛以及通信、信號(hào)等設(shè)備。這樣一個(gè)比較獨(dú)立的軌道交通PPP項(xiàng)目不得不被人為地分拆成兩部分，這兩部分分別對(duì)應(yīng)不同的投資開發(fā)策略。對(duì)于B部分，由于有“使用者付費(fèi)”作為基礎(chǔ)，比較容易融資，可以作為特許經(jīng)營(yíng)部分，但是對(duì)投資者的要求就是不僅要有投資能力，還要有地鐵運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)。

　　對(duì)于A部分的投資，發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文允許軌道交通站場(chǎng)進(jìn)行土地綜合開發(fā)，如果土地配備數(shù)量合理，通過土地綜合開發(fā)的增值收益可以補(bǔ)償A部分建設(shè)的投資。對(duì)很多城市政府來說，B部分的政府補(bǔ)貼如果算作政府負(fù)債，可能會(huì)由于政府負(fù)債率管制等問題導(dǎo)致項(xiàng)目難于成立，因此一般的城市政府會(huì)選擇其他資源補(bǔ)充的方式來解決問題，與運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期性相應(yīng)，這種資源補(bǔ)充方式也應(yīng)該提供持續(xù)的現(xiàn)金流，比如通過二級(jí)土地市場(chǎng)開發(fā)形成的物業(yè)長(zhǎng)期持有收入等形式作為長(zhǎng)期的軌道交通項(xiàng)目補(bǔ)貼收入來源。

　　我們暫且撇開這種模式的好壞不談，因?yàn)檫@是中國(guó)目前軌道交通建設(shè)中基本的現(xiàn)實(shí)問題，客觀上要求對(duì)第一代軌道交通模式進(jìn)行超越，對(duì)這個(gè)問題各級(jí)政府都有清醒的判斷。這種模式的發(fā)展站在國(guó)有資產(chǎn)的角度來看，容易被理解成有國(guó)有資產(chǎn)流失的嫌疑，需要提高認(rèn)識(shí)，打破部門思維意識(shí)，就會(huì)看到問題的本質(zhì)。即便大家都認(rèn)同地鐵創(chuàng)造了超額價(jià)值，但是各地政府在操作過程中仍然是謹(jǐn)小慎微的，在引進(jìn)合作者過程中，都會(huì)采用一定的競(jìng)爭(zhēng)性方式來規(guī)避各自的損失和風(fēng)險(xiǎn)。

　　國(guó)辦發(fā)[2014]37號(hào)文對(duì)于新建站場(chǎng)的土地綜合開發(fā)項(xiàng)目取得的土地，明確提出要采用市場(chǎng)化的方式供地，這與盤活現(xiàn)有鐵路土地綜合開發(fā)采用完全不同的政策，不能通過協(xié)議出讓的方式進(jìn)行供地，這在一定程度上降低了投資人采取軌道+土地方式的熱情，上海在這方面就比較超前，引來很多投資人的羨慕。

　　在軌道交通PPP模式2.0中，我們?cè)谀Ｊ?.0的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步分化，一個(gè)項(xiàng)目分成了四部分。A部分的項(xiàng)目分為兩部分，一個(gè)是洞體等軌道基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)項(xiàng)目，稱為A1類項(xiàng)目;另一個(gè)是土地綜合開發(fā)項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目是以土地綜合開發(fā)(按照國(guó)辦法[2014]37號(hào)文的定義)的形式，本質(zhì)上是個(gè)一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，但可以分層進(jìn)行產(chǎn)權(quán)出讓，是比普通的土地一級(jí)開發(fā)有優(yōu)勢(shì)的地方，稱為A2類項(xiàng)目。B部分項(xiàng)目也分成兩類，一個(gè)是軌道交通運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，稱為B1類項(xiàng)目;二是B部分的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼收入來源項(xiàng)目，一般是可以帶來持續(xù)現(xiàn)金流的項(xiàng)目，比如說是一個(gè)長(zhǎng)期持有的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，稱為B2類項(xiàng)目。

　　軌道交通PPP項(xiàng)目分成A和B兩個(gè)部分，有兩方面考慮，一是繼承了傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)的做法，就傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目而言，比如污水處理項(xiàng)目，也往往會(huì)把廠和網(wǎng)分離，其中污水處理廠可以直接產(chǎn)生效益，可作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主體;而污水管網(wǎng)不直接產(chǎn)生效益，可以在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包裝的過程中適當(dāng)剝離。另一方面參考了中國(guó)第一個(gè)軌道交通PPP的案例，北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目，也就是模式1.0的典型項(xiàng)目。參考這樣的成熟案例便于政府和社會(huì)投資人兩方面的溝通，大家全部拿現(xiàn)成的東西說事，減少了很多溝通的成本。另外現(xiàn)成的案例也為整個(gè)社會(huì)積累了大量的財(cái)富，減少了很多試錯(cuò)的成本。

　　榮邦瑞明的總經(jīng)理陳民先生是北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目全程運(yùn)作的見證者和財(cái)務(wù)顧問，他說從項(xiàng)目模式設(shè)計(jì)開始，到票價(jià)的分析和設(shè)計(jì)、客流風(fēng)險(xiǎn)的分配、運(yùn)營(yíng)成本分析、方案論證以及與投資人談判，整個(gè)過程經(jīng)歷了兩年多時(shí)間。在陳總看來，北京地鐵四號(hào)線的項(xiàng)目與現(xiàn)在的軌道交通項(xiàng)目比起來，算是簡(jiǎn)單的了，因?yàn)楸本┦姓袚?dān)了大部分的項(xiàng)目投資，也就是北京市政府把B2、A1和A2類模塊都承擔(dān)下來了，因此投資人參與這個(gè)項(xiàng)目的過程中相對(duì)比較簡(jiǎn)單，即使這樣，這個(gè)項(xiàng)目還是花費(fèi)了兩年多的時(shí)間，并最終成為經(jīng)典的項(xiàng)目。

　　之所以在A和B兩種模塊劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拆分成四個(gè)模塊，一是建立通用分析模式的需要，二是從效率和專業(yè)性等綜合角度考慮的。B部分需要兩類投資人，B1類模塊需要的是地鐵的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)商，重要的是地鐵的運(yùn)營(yíng)建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn);B2類模塊干的是專業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)營(yíng)的事，更具體地說應(yīng)該是專業(yè)的商業(yè)地產(chǎn)或文化地產(chǎn)的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。A部分也需要兩類投資人，A1類模塊需要在是洞體投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面有經(jīng)驗(yàn)的投資人，A2類模塊需要土地一級(jí)開發(fā)方面有成熟經(jīng)驗(yàn)的投資人。

　　這四個(gè)基本的模塊構(gòu)成了中國(guó)目前軌道交通PPP模式2.0 的主要結(jié)構(gòu)，不同的項(xiàng)目可能采用的是不同的模塊組合形式，地方政府在進(jìn)行軌道交通項(xiàng)目打包時(shí)可以根據(jù)自己的財(cái)力情況靈活包裝項(xiàng)目。一般來說，A1和A2類模塊可以打包成一個(gè)項(xiàng)目，因?yàn)檫@兩個(gè)模塊的關(guān)聯(lián)度比較高，發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)文同意城市軌道交通采用國(guó)辦發(fā)[2014]37號(hào)文中土地綜合開發(fā)的方式進(jìn)行開發(fā)，而且比較支持鐵路建設(shè)和土地綜合開發(fā)作為一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行打包。37號(hào)文件規(guī)定，新建鐵路項(xiàng)目未確定投資主體的，可在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，將土地綜合開發(fā)權(quán)一并招標(biāo)，新建鐵路項(xiàng)目中標(biāo)人同時(shí)取得土地綜合開發(fā)權(quán)。

　　對(duì)于B1和B2類模塊，一般來說需要的完全是兩種不同的能力，也對(duì)應(yīng)兩種不同的企業(yè)類型，能夠找到不同的主體作為聯(lián)合體參與是最好的辦法。對(duì)于B2類模塊來說，核心是解決未來軌道交通運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流的補(bǔ)貼資金來源問題。政府能夠列支預(yù)算是最簡(jiǎn)單的辦法，在不能列支預(yù)算時(shí)，一般來說是通過商業(yè)物業(yè)的持有和出租收益來覆蓋這部分現(xiàn)金流來源。通過新增商業(yè)物業(yè)解決問題時(shí)，地方政府最簡(jiǎn)單的辦法就是在土地綜合開發(fā)的地塊出讓過程中，通過兩種方式來解決問題，一是通過約定適當(dāng)?shù)牡貎r(jià)競(jìng)爭(zhēng)商業(yè)面積的貢獻(xiàn)率，二是通過約定商業(yè)面積競(jìng)爭(zhēng)地價(jià)。

　　(作者系北京榮邦瑞明投資管理有限公司董事長(zhǎng))

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