城鎮(zhèn)化觀察：軌道交通PPP模式2.0（之二）

發(fā)布日期：2015-01-28來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在上篇文章中，我們提出了《軌道交通ppp模式2.0》版本，提出了可以通過四個模塊的研討和分析進行組合設(shè)計，進而推動每個具體軌道交通PPP項目的成型。有了這樣規(guī)范的做法，可以提高政府與社會資本的溝通效率，尤其經(jīng)過一段時間的發(fā)展，整個行業(yè)就會積累更多的專業(yè)知識，加快行業(yè)的進步和創(chuàng)新。

　　《軌道交通ppp模式2.0》發(fā)出之后，有些讀者反饋，希望我多寫些技術(shù)方面的問題，比如就四個模塊如何包裝成一個ppp項目問題等進行詳細的說明。這里面確實存在著很多值得說的點，但要說清楚，需要分很多的專題來寫，最好是有針對性，透過一個具體項目而論，通過分析項目的具體情況，摸清企業(yè)、地方政府尤其是財政的訴求是什么，周邊資源配套情況等，在討論具體問題的過程中，我們就可以把一些經(jīng)驗的東西與大家進行交流，免得走彎路，否則容易泛泛而談，掃了讀者的雅興。這個小系列結(jié)束后，我們會有專門的安排，請大家關(guān)注。因此這里還是按照原來的寫作計劃，站在PPP合作雙方如何把項目推動成功的立場，從治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

　　十八屆三中全會提出國家治理能力現(xiàn)代化，這是國家轉(zhuǎn)型的需要，作為一個城市政府首腦，也有城市治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要。就新型城鎮(zhèn)化而言，政府要讓市場在資源配置中起決定性作用，地方政府原有的城市建設(shè)思維模式也需要調(diào)整。過去是政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在政府單方說了不算了，投不投和啥時投都要考慮投資人意愿了，這對政府來說是一個挑戰(zhàn)。政府每年要有自己的城市建設(shè)計劃，而且會進行明確的分工，并且是要問責(zé)的，這就提出了另外一個很深刻的命題，政府是不是應(yīng)該改變過去的管理模式，變管理或主導(dǎo)邏輯為治理邏輯。

　　提出所謂治理能力現(xiàn)代化，我用個最通俗的說法“謬解”一下，就是目前政府和企業(yè)在各自體系內(nèi)部的管理問題都已經(jīng)基本有模有樣了，雖需繼續(xù)使用懲治腐敗等手段來加強能力和效率建設(shè)，但是現(xiàn)在的主要矛盾轉(zhuǎn)移到對外關(guān)系“連接件”部分來啦，“連接件”部分做的好不好，這是治理能力問題，內(nèi)部管的好不好，是管理能力問題。

　　針對治理能力現(xiàn)代化如何體現(xiàn)在軌道交通PPP方面，我個人總結(jié)，主要是需要加強五個能力的建設(shè)。一是要加強系統(tǒng)思維能力的建設(shè);二是加強溝通能力建設(shè)，這種溝通能力不僅包括上下的溝通，還包括前后左右的橫向溝通;三是要加強協(xié)作能力，通過協(xié)作解決問題;四是加強專業(yè)能力建設(shè)，也就是解決關(guān)鍵問題的能力;五是加強創(chuàng)新能力的建設(shè)，所謂創(chuàng)新，就是要敢于破與立。

　　加強系統(tǒng)思維能力建設(shè)。就是凡事要既站在自己的角度，又站在全局角度思考，把自己和全局關(guān)系思考明白。對于政府一方，多站在整個項目角度，多理解政府配套項目建設(shè)和配合工作對市場化投資人項目成功的重要性。放在模式2.0里面來說，我們把一個項目分成了四個部分，有一個老百姓所說的“分家不能分心”的問題，這四個部分是互相制約的，哪個部分搞不好，對全局都是有影響的。比如在現(xiàn)實工作中，政府往往比較重視軌道交通及時通車的問題，但是企業(yè)更關(guān)注現(xiàn)金流問題，沒有把現(xiàn)金流渠道打通之前，讓企業(yè)快速投入是不容易的。企業(yè)的現(xiàn)金流往往是與土地綜合開發(fā)的工作直接相關(guān)，土地指標(biāo)問題、征拆進度問題、土地出讓金流轉(zhuǎn)問題等都會影響到企業(yè)的現(xiàn)金流，進而影響項目投入進度。

　　在過去單方主導(dǎo)的管理邏輯下，政府一把手一聲令下，以政府最關(guān)心的目標(biāo)為導(dǎo)向，各部門圍繞這一件事兒發(fā)力，在與企業(yè)合作的治理邏輯下，則需要把合作方的事兒也要想清楚，把共贏或者說利益平衡作為目標(biāo)，這時就突顯出全局思考和系統(tǒng)思維的重要性。系統(tǒng)性思維雖復(fù)雜，但政府高層領(lǐng)導(dǎo)都有體會，需要在實踐過程中把這種系統(tǒng)思維上下貫通，才能真正產(chǎn)生生產(chǎn)力。

　　加強溝通能力建設(shè)。政府和投資人如何把自己的目標(biāo)變成合作雙方的共同的目標(biāo)，比如政府比較關(guān)心通車時間的保障問題，這是涉及到重大的民生承諾兌現(xiàn)問題，如何通過溝通將這種目標(biāo)轉(zhuǎn)換成企業(yè)和政府部門具體配合的項目，并落實到實施計劃，需要政府和投資人共同制定出切實可行的保障計劃以及實施措施和機制，這是溝通的第一要務(wù)。

　　這種溝通能力不僅高層需要，其實政府和投資人的每個層面都是需要的。我經(jīng)常有這種感覺，在項目進行的過程中，人的溝通工作太重要了，同一個事情，去了三個人參加溝通，回來之后我要把每個人的意見都聽一聽，最好復(fù)述一下當(dāng)時的場景，否則每個人得出的溝通結(jié)論都是不一樣的，即使這樣，有時也是難于得出正確的判斷，因為參與溝通的人可能沒有在合適時機提出應(yīng)該溝通的問題。在管理邏輯下，無論政府還是投資人，圍繞一件事兒都只有一個大腦，在合作的治理邏輯下，在思考和表達的變成了兩個大腦，甚至多個大腦，溝通能力就顯得愈發(fā)重要。

　　加強協(xié)作能力建設(shè)。軌道交通PPP項目，是兩個以上單位的合作，這對協(xié)同作戰(zhàn)的能力要求就高了。協(xié)作最重要的是信任，人們在遇到問題時，往往會首先選擇相信物，其次是選擇相信自己，之后是選擇相信自己的經(jīng)驗，萬不得已才選擇相信他人，這一點是團隊合作中的大忌。

　　在雙方制定合作協(xié)議或合同階段,我們前期要選擇不信任,也就是雙方都要盡量往壞處想,把各種可能發(fā)生的事情都做出預(yù)案,也就是把所有丑話都說在前面。一旦合同成立，善意履行原則最重要，也就是相信對方會盡最大限度履約，并且不斷給對方的履約行為點贊，也就是不斷給對方以正面的激勵，這樣做的話，事態(tài)一般都會沿著你信任的方向發(fā)展。一旦發(fā)生某些與協(xié)議約定不符合的情況，要盡量通過溝通和包容解決問題。

　　目前我們很多城市，尤其是北方地區(qū)的城市，走的正是相反的路徑，在討論協(xié)議或合同問題時，雙方都是你好我好大家好，都是善意的，但是一旦到執(zhí)行合同過程中，出現(xiàn)一點點不愉快，馬上就翻臉甚至惡語相向，這種做法從根本上就是違背了善意履行的原則。

　　加強專業(yè)能力建設(shè)。這里的專業(yè)能力，不是指我們在大學(xué)學(xué)習(xí)時所分的專業(yè)學(xué)科的學(xué)習(xí)和理解能力，而是沿著日本管理專家大前研一的專業(yè)主義的路線提出的專業(yè)能力，包括先見能力、構(gòu)思能力、討論的能力以及適應(yīng)矛盾的能力，這種專業(yè)能力是做好PPP的基礎(chǔ)。政府和企業(yè)都進行了很專業(yè)的分工，企業(yè)還有很專業(yè)的產(chǎn)品設(shè)計，這些既是經(jīng)驗，有時也是發(fā)展PPP的障礙。如果通過ppp模式進行政企合作，大家都要學(xué)會先放棄傳統(tǒng)的經(jīng)驗和專業(yè)，重新樹立專業(yè)意識，也就是要學(xué)會先倒空自己，把軌道交通PPP本身作為一個專業(yè)來進行學(xué)習(xí)，進行實踐，在實踐和學(xué)習(xí)中不斷提高自己，讓自己的管理方式、產(chǎn)品、經(jīng)驗去適應(yīng)PPP的要求，而不是反其道而行之。

　　但是有一點值得注意，對于每一個城市來說，這些新學(xué)的專業(yè)都不太可能有多次反復(fù)利用的機會，可能存在人力資本浪費的問題，因此建議很多城市政府在這個問題上多采用購買公共服務(wù)的辦法，把這種專業(yè)能力進行適當(dāng)?shù)耐獍?，這是一舉多得的事情，也是政府管理的改革和創(chuàng)新。

　　加強創(chuàng)新能力的建設(shè)。中國正在進行新一輪的重大改革，就說這PPP改革，中央各部委都非常重視，但是到最后還是雷聲大雨點小，真正拿出來做試點的還是一些單體的，傳統(tǒng)的特許經(jīng)營項目。而城鎮(zhèn)化中大量的項目融資問題沒有得到解決，在這樣的前提下，我曾在人民網(wǎng)連續(xù)發(fā)文，呼吁業(yè)界不要把ppp狹義化，要還ppp 促進政府與社會資本合作的本來面目，也就是ppp要成為政府加強治理能力現(xiàn)代化的利器。

　　十八屆三中全會明確定調(diào)，市場在資源配置中起決定性作用，而政府要更好地發(fā)揮作用，應(yīng)該說ppp這種政府與社會資本共同合作來完成一個事業(yè)的行為，無疑是踐行和積累政府治理能力的最好的抓手之一。PPP實施中的創(chuàng)新，雖然不需要什么重大的技術(shù)創(chuàng)新，但是在實踐過程中卻有很多政策的制約，有很多本位主義的東西阻礙著事物的發(fā)展，這些本位主義的東西是在過去的執(zhí)政理念下形成的，只有在一線實踐的操作者，才有可能真正看到和感受到什么是真正制約創(chuàng)新的政策、流程和習(xí)慣做法。 我們首先要把需要突破的問題識別出來，拿出來討論，確實阻礙發(fā)展的問題就要創(chuàng)新和改革，確需上報的重大突破就上報解決，不需要上報的就地解決。總之改革要有擔(dān)當(dāng)精神。

　　以上所說的五個能力，需要全方位、多層次地在政府中得到加強。軌道交通ppp涉及的面非常廣，幾乎涵蓋了政府各相關(guān)要害部門，甚至表面看起來不相關(guān)的部門，也會不失時機地出現(xiàn)在應(yīng)該出現(xiàn)的地方，這是全方位的概念。所謂多層次，軌道交通ppp這樣一個項目，會涉及到從村委會到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦政府，區(qū)縣政府是必不可少的角色，地市級政府往往是這個項目最重要的決策者，很多項目還會涉及到省、自治區(qū)、直轄市或國家級相關(guān)單位。

　　既然軌道交通ppp項目這樣復(fù)雜，一般來說這樣的項目實施周期也會比較長，除去軌道的運營周期外，建設(shè)周期一般也很長。一個軌道交通ppp項目，如果含有土地綜合開發(fā)的前期投入，投資動輒幾百億，靠土地綜合開發(fā)的增值收益回收投資，少則需要三、五千畝的出讓用地，多則需要萬畝，這樣參與綜合開發(fā)的土地面積差不多要十多平方米公里。按照一般的城鎮(zhèn)化的開發(fā)進度，十平方公里的新城鎮(zhèn)項目，至少需要十年的周期，才能初步完善并進入快速發(fā)展期。

　　長期且復(fù)雜的軌道交通ppp項目充滿了挑戰(zhàn)和不確定性，所以在項目實際操作過程中就會遇到各種各樣的困難。有人把軌道交通ppp僅僅理解成融資模式，而不是作為城市治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一種手段，這是站位不夠高造成的。軌道交通ppp之難，不僅難在開始，還難在過程，讓我們共同拿起治理能力現(xiàn)代化的武器，推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級，軌道交通ppp承載著重要的使命，責(zé)任重大。

　　(作者系北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司董事長)

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