PPP模式不能看起來(lái)很美

發(fā)布日期：2015-03-20來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　近段時(shí)間PPP模式又再次受到了“追捧”。根本的原因在于這一模式得到了管理層的高度推行：國(guó)務(wù)院43號(hào)文明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，在地方債的重壓下，政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，以期全面替代地方政府融資平臺(tái)。

　　廣義來(lái)講，PPP(Public-Private-Partnership)也稱3P模式，即起源于西方國(guó)家的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公私作模式。從定義看，特指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間，而不是別的什么部門(mén)之間的合作安排，采用PPP模式的目的，在于借用私人部門(mén)的力量幫助政府等公共部門(mén)克服建設(shè)資金短缺的瓶頸，從而更有效地履行其公共物品和服務(wù)提供的職能，同時(shí)發(fā)揮民營(yíng)部門(mén)的管理與技術(shù)優(yōu)勢(shì)， 提高公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。

　　在中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境中，這一模式具有一定的積極意義。當(dāng)下中國(guó)地方債堰塞湖壓頂，實(shí)行這一模式有利于緩解地方政府融資壓力，減少地方債增量風(fēng)險(xiǎn)，有利于釋放存量。

　　國(guó)務(wù)院李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出要穩(wěn)增長(zhǎng)，雖然強(qiáng)調(diào)了調(diào)結(jié)構(gòu)，但穩(wěn)增長(zhǎng)仍然是今年的第一要?jiǎng)?wù)。所以，作為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手--基礎(chǔ)建設(shè)的重要性越發(fā)突出?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，在新常態(tài)下，仍需繼續(xù)發(fā)揮投資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵作用，盡管傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)飽和。數(shù)據(jù)顯示，2015年固定資產(chǎn)投資增速15%，PSL 繼續(xù)加碼，PPP成為重要抓手，投資仍然是穩(wěn)增長(zhǎng)的中堅(jiān)力量。

　　而且，城鎮(zhèn)化的推行又再次成為今年的工作重點(diǎn)，但這些城鎮(zhèn)化的資金從哪里來(lái)?在目前財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩、土地財(cái)政難以為繼，PPP無(wú)疑將成為基建投資重要抓手，解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中所需要的萬(wàn)億資金的來(lái)源問(wèn)題。

　　由此，PPP模式看起來(lái)還是很及時(shí)的，但關(guān)鍵是如何讓PPP模式不是看起來(lái)很美?

　　目前，PPP已經(jīng)變成了國(guó)家意志。變成國(guó)家意志的最大后果便是地方政府一哄而上?，F(xiàn)在，相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，PPP模式的運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)還不足，需要在實(shí)踐中去總結(jié)完善。在這些都完善的情況下，政府和企業(yè)建立了互相信任的機(jī)制和模式，PPP模式才能真正發(fā)揮出應(yīng)有的功效。

　　實(shí)際上，第一個(gè)喝PPP模式“啖頭湯”的是嚴(yán)介和先生，也就是他一直采用的“BOT”模式，這種模式是PPP模式的其中一個(gè)分類(lèi)。而最讓人印象深刻的恐怕當(dāng)數(shù)“蘭州新城”項(xiàng)目，2011年末，嚴(yán)介和宣布，要推平蘭州東北部的700余座山頭，建設(shè)蘭州新城，并將蘭州新城打造成中國(guó)的拉斯維加斯，即荒漠中的綠洲。但該項(xiàng)目于2013年11月已經(jīng)停工。

　　也曾有媒體報(bào)道稱，因?yàn)榄h(huán)評(píng)一直沒(méi)有通過(guò)，蘭州新城建設(shè)被叫停。但嚴(yán)介和曾在接受媒體采訪時(shí)表示，蘭州新城的項(xiàng)目并非被叫停，而是一期已經(jīng)做完，二期、三期還沒(méi)有開(kāi)始，原因是蘭州政府“手續(xù)不齊”。在此，我先不忙表明孰是孰非，事實(shí)上，有關(guān)BT模式的爭(zhēng)議20年來(lái)也從未間斷過(guò)，而這種爭(zhēng)議的背后本身就表明此種模式中的參與因素-政府和企業(yè)存在著某種錯(cuò)位，保障此種模式順利進(jìn)行的誠(chéng)信、契約精神乃至法律條文都處于朦朧階段，甚至項(xiàng)目審批過(guò)程中存在著急功近利毫無(wú)約束機(jī)制現(xiàn)象。

　　所以，這也說(shuō)明PPP模式不能一哄而上，因?yàn)閺囊酝?jīng)驗(yàn)來(lái)看，一旦一項(xiàng)政策上升到國(guó)家意志，都會(huì)伴隨著各級(jí)地方政府扎堆上，往往是有條件上，沒(méi)條件創(chuàng)造條件也要上，所以，地方政府和企業(yè)都應(yīng)該保持清醒頭腦，知道哪些可為哪些不可為。

　　另外，PPP模式最大的特點(diǎn)是邀請(qǐng)社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)，尤其是民營(yíng)企業(yè)的參與，如何保證民營(yíng)企業(yè)愿意參與進(jìn)來(lái)成為關(guān)鍵問(wèn)題所在，所以關(guān)鍵還是處理好政府和企業(yè)的關(guān)系，推動(dòng)國(guó)家“新36條”的重點(diǎn)工作加以充分落實(shí)，讓民營(yíng)企業(yè)參與過(guò)程中的“天花板”真正消失，給予其信心。而且，讓社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)也就是所說(shuō)的充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，但在充分市場(chǎng)作用的條件下，資本本身就是逐利的，所以適當(dāng)讓民營(yíng)企業(yè)有控股權(quán)，激發(fā)民營(yíng)企業(yè)的積極性。

　　同時(shí)，必要時(shí)采取政府補(bǔ)貼機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，這樣才能對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。

　　作為政府的一方更是應(yīng)該充分行使好自己的管理職能，對(duì)PPP項(xiàng)目的管理過(guò)程中存在的法規(guī)制度缺失、政府權(quán)責(zé)劃分不清、管理效率不高等問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)，同時(shí)，建立相關(guān)的法律制度以保證PPP項(xiàng)目所頒布的政策、規(guī)定，地方政府要保證落實(shí)到位，否則，PPP仍將回到以前的老路，即仍在國(guó)企和地方政府之間徘徊，或者出現(xiàn)“與民爭(zhēng)利”以及民營(yíng)企業(yè)是“二等公民”現(xiàn)象。

　　(本文作者介紹：法治周末、證券日?qǐng)?bào)社論特約評(píng)論員，知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家)

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