國發(fā)〔2014〕60 號文，發(fā)改委是這么解讀的

發(fā)布日期：2015-01-15來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　國家發(fā)展改革委秘書長李樸民:《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》的基本情況。

　　為 了推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，按照國務院的部署和要求，國家發(fā)改委會同有關部門，選擇生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、 交通、能源、信息、社會事業(yè)等領域，重點就吸引社會資本特別是民間資本參與，提出了創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的一系列改革措施，研究起草了《關 于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》。報經(jīng)國務院批準后，國務院以國發(fā)[2014]60號文正式印發(fā)，中國政府網(wǎng)今天全文發(fā)布。

　　如果說，重大工程包主要是解決“投什么”的問題，那么，《指導意見》則是要解決“誰來投”、“怎么投”的問題?！吨笇б庖姟返挠“l(fā)實施，對進一步打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，激發(fā)市場主體活力和潛力，穩(wěn)定有效投資，加強薄弱環(huán)節(jié)建設，具有重要意義。為便于大家了解文件精神，我就主要內容作一些介紹。

　　《指導意見》共包括11個部分、39條內容。第 一部分是指導思想和基本原則。第二部分到第八部分，重點是放寬市場準入，提出了進一步創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制、鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利工程、推 進市政基礎設施投資運營市場化、改革完善交通投融資機制、鼓勵社會資本加強能源設施投資、推進信息和民用空間基礎設施投資主體多元化、鼓勵社會資本加大社 會事業(yè)投資力度等7個方面的重大措施。這些措施將有效降低相關領域的進入門檻，可以說是為社會資本參與重點領域建設指明了方向。第九部分至第十一部分，重 點是創(chuàng)新投融資方式，提出了建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制、充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用、創(chuàng)新融資方式等3大方面的措施，為社會資本指明 了參與途徑和方式。

　　下一步，國家發(fā)展改革委將認真貫徹落實國務院部署，加強對《指導意見》的解疑釋惑，按照職責分工，抓緊制定政府與社會資本合作等方面的配套措施，同時，會同有關部門做好督促檢查，切實調動社會資本特別是民間資本參與重點領域建設的積極性。

　　第二個方面，加快推進重大工程建設的有關情況。

　　按 照黨中央國務院的部署，今年2月份開始，國家發(fā)改委會同有關部門，重點圍繞“投什么”的問題，進一步深化投資體制改革，切實轉變政府投資職能，積極擴大有 效投資，充分發(fā)揮投資效益、提高效率，研究提出并積極推進信息電網(wǎng)油氣等重大網(wǎng)絡工程、健康養(yǎng)老服務、生態(tài)環(huán)保、清潔能源、糧食水利、交通、油氣及礦產(chǎn)資 源保障工程等七個重大工程包。今天的發(fā)布會重點圍繞糧食水利、交通、生態(tài)環(huán)保、健康養(yǎng)老4個工程包，進行發(fā)布和解讀。其他幾個領域重大工程包的情況，我們 將在下月初的新聞發(fā)布會上再給大家做重點介紹。

　　4個工程包的主要內容是：

　　糧食水利重大工程包，一方面包括國家糧食安全保障工程，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，加強糧食倉儲物流設施建設;另一方面包括重大水利工程，主要是完善水利基礎設施體系建設。

　　交通重大工程包，主要是加快公路、機場、長江黃金水道等內河高等級航道、中西部鐵路、城際鐵路網(wǎng)絡建設。

　　生態(tài)環(huán)保重大工程包，主要是加快實施國土生態(tài)整治、大氣污染防治、清潔水工程，推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，促進污染物排放量顯著減少，有效緩解重點地區(qū)大氣污染，促進水環(huán)境質量有效改善，提升水安全水平。

　　健康養(yǎng)老服務重大工程包，主要包括加快健康服務體系建設，大幅度提升醫(yī)療服務能力;加快養(yǎng)老服務體系建設，基本形成規(guī)模適度、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務體系;加快體育健身建設。

　　按 照上述確定的投資重點和方向，在選擇列入重大工程包的具體工程項目時，主要出于以下考慮：一是選擇有利于調結構、補短板，加強薄弱環(huán)節(jié)建設，增加公共服務 產(chǎn)品供給的重大工程。二是選擇對經(jīng)濟社會發(fā)展具有全局性、基礎性、戰(zhàn)略性意義的重大工程，促進形成新的經(jīng)濟增長點。三是選擇符合“十二五”規(guī)劃和相關規(guī)劃 要求，符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大工程。四是選擇具備一定工作基礎，能夠盡早推進見效的重大工程。

　　目 前，上述七大重大工程包已報經(jīng)國務院批準并下發(fā)文件。為了加快重大工程建設，我委召開了全國電視電話會議、重大工程專題協(xié)調會議進行專門部署，建立了重大 工程進展情況按月調度的工作機制。下一步，國家發(fā)展改革委將進一步明確落實各方責任，加強工作聯(lián)動，加快項目前期工作和建設進度，保障重大工程建設資金， 強化重大工程后續(xù)項目儲備管理，切實推進國家重大工程建設順利實施。

　　新華社記者：請問投資司，我們推進國家重大工程項目的建設，是要著力解決“投什么”、“誰來投”和“怎么投”的問題，請介紹一下這方面的工作具體是怎么把握和落實的?

　　國家發(fā)展改革委投資司巡視員歐鴻：正如你所說的推進國家重大工程項目建設，關鍵是要把握好“投什么”、“誰來投”和“怎么投”這三個問題，這對于正確把握投資方向、充分發(fā)揮市場作用、提高投資效益至關重要。

　　首先“投什么”，就是要準確的把握投資的方向和領域。當 前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，特別是公共產(chǎn)品供給能力缺口很大、欠帳很多。比如在生態(tài)環(huán)保領域迫切需要加快國土生態(tài)治理、大氣污染防治和清潔 水工程建設等。在糧食水力領域迫切需要加強糧食倉儲設施建設，加快重大水利工程建設等。在基礎設施領域，迫切需要加快中西部鐵路建設等。在社會領域，迫切 需要加強健康養(yǎng)老服務建設等。

　　因 此，把握投資方向就是一定要投到薄弱環(huán)節(jié)和補短板的行業(yè)上來。剛才李樸民秘書長也給大家介紹到，在選擇國家重大工程時所要遵循的原則。其中最重要的原則就 是有利于調結構、補短板、加強薄弱環(huán)節(jié)建設，增加公共服務產(chǎn)品供給。經(jīng)過認真研究，最后選擇了七大類工程，具體內容李樸民秘書長都做了介紹。

　　第二個問題，“誰來投”。就是要充分調動社會資本，特別是民間資本的積極性，貫徹落實十八屆三中全會《決定》，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，堅持以社會資本為主和以市場化運作為主的原則，讓社會資本發(fā)揮重要作用。

　　國務院高度重視發(fā)揮社會資本的積極作用，明確要求完善投融資機制，調動地方積極性，特別是要充分發(fā)揮社會資本的作用，形成多方合力，為當前和今后幾年促改革、調結構、惠民生和實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)可持續(xù)增長奠定堅實基礎。鼓勵社會資本投入，是此次推進國家重大工程的一個重要特點。

　　第三個問題，“怎么投”。就是要繼續(xù)深化改革，創(chuàng)新投融資機制。在重大工程中，有的經(jīng)濟效益比較低、社會資本的積極性不高，有的壟斷性比較強、社會資本想投而投不了。因此，要讓社會資本在推進重大工程中發(fā)揮重要作用，就必須深化改革，大力創(chuàng)新重點領域的投融資機制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，來調動社會資本的積極性。

　　核 心是要解決好三個問題：一是市場準入問題，要建立公平的市場準入環(huán)境。二是創(chuàng)新投資方式，多方式吸引社會投資。比如在基礎設施、公用事業(yè)領域，大力推廣政 府和社會資本合作(PPP)模式。三是給投資者合理的回報預期。近日，國務院印發(fā)實施《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，對創(chuàng)新投融 資機制做了專門的部署。我主要介紹這些。

　　中國新聞社記者：請問投資司領導，想問一下和過去相比，這次的《指導意見》具體體現(xiàn)了哪些方面的特色和創(chuàng)新?

　　國家發(fā)展改革委歐鴻：這個《指導意見》的重要特色就是突出重點、針對性強?！吨笇б庖姟丰槍ι鷳B(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政設施、交通、能源設施、信息和民用空間設施、社會事業(yè)等七個重點領域提出了吸引社會投資的政策措施。為 什么要選擇這七個重點領域呢?主要考慮是：首先，這些領域社會資本特別是民間資本發(fā)展還不夠充分，進入還存在一定的困難和障礙，社會呼聲比較高。其次，這 些領域大多是經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，也是黨中央、國務院明確要求加快推進的重點建設任務。第三，按照國務院部署，發(fā)改委會同有關部門、各地區(qū)正在加快推進七 大類國家重大工程建設，《指導意見》選擇的這些領域與重大工程基本對應。

　　《指導意見》的創(chuàng)新方面主要體現(xiàn)在五個方面，包括市場準入、投資運營機制、政府投資方式、融資方式和渠道、價格形成機制等。

　　一是實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會。《指 導意見》在一些重點領域進一步放開市場準入，向社會資本特別是民間資本敞開大門。比如，《指導意見》提出鼓勵社會資本加強能源設施投資，支持社會資本在做 好生態(tài)環(huán)境保護、移民安置和確保工程安全的前提下參與水電建設，積極吸引社會資本參與電網(wǎng)建設，鼓勵社會資本參與油氣管網(wǎng)、儲存設施、建設運營等。

　　二是創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑。創(chuàng) 新吸引社會資本的方式，鼓勵社會資本進入公共服務和基礎設施領域，有利于將政府的政策意圖與社會資本的管理效率有機結合，推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互 補?！吨笇б庖姟诽岢觯诠卜?、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領域，推廣政府與社會資本合作(PPP)模式，創(chuàng)新投資運營機制，積極擴大社會資本投 資途徑。目前，發(fā)改委正在研究起草推進PPP的指導意見，將于近期印發(fā)。

　　三是優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導帶動作用。優(yōu) 化政府投資使用方向和方式，提高政府投資效益，有利于引導社會資本投資方向，更好地發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的帶動作用?！吨笇б庖姟诽岢觯顿Y主 要投向公益性和基礎性建設，在同等條件下優(yōu)先支持引入社會資本的項目。根據(jù)項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，支持社會資 本參與重點領域建設。

　　四是創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。創(chuàng) 新融資方式，為社會資本提供更好的融資服務，是發(fā)揮社會資本作用的重要保障。《指導意見》在信貸服務、擔保、產(chǎn)業(yè)投資基金、股權債權融資等方面多措并舉， 豐富社會資本的融資方式和渠道。比如，創(chuàng)新信貸服務，支持開展排污權、收費權，購買服務協(xié)議質押等擔保貸款業(yè)務，探索利用工程供熱、供水、發(fā)電、污水垃圾 處理等預期收益質押貸款，發(fā)展股權和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間投資發(fā)起設立產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可以通過認購基金份額等方式給予支持等。

　　五是完善價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用。為 了保障項目盈利能力，穩(wěn)定社會投資預期，為社會資本進入創(chuàng)造條件，需要完善價格形成機制?！吨笇б庖姟穼λ?、市政基礎設施、能源、社會事業(yè)等領域價格提 出了改革措施。比如，《指導意見》提出營利性民辦學校收費實行自主定價，非營利性民辦學校收費政策由地方政府按照市場化方向，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定。又比 如，進一步推進天然氣價格改革。2015年實現(xiàn)存量氣和增量氣價格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價格。

　　網(wǎng)易財經(jīng)記者：關于鐵路投融資體制改革，因為也多次強調要向社會資本開放，但是社會資本可能更強調和關注的還是投資的權屬以及收益的問題，這可能還需要政府層面出臺一些政策性的文件，有沒有這方面的部署?

　　國家發(fā)展改革委基礎司司長費志榮：關 于鐵路投融資改革以及整個交通運輸投融資改革的相關問題，結合國務院剛剛印發(fā)的《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，以及2013年國 務院印發(fā)的《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》的要求。我理解在鐵路以及整個交通運輸領域投融資改革方面有這樣幾個方面的主要措施：

　　第一，用好發(fā)展基金平臺，擴大資金來源。今 年4月30日，國務院已經(jīng)批準了設立鐵路發(fā)展基金，6月27日，發(fā)展改革委會同財政部、交通運輸部也聯(lián)合印發(fā)了《鐵路發(fā)展基金管理辦法》。目前鐵路總公司 已經(jīng)完成了鐵路發(fā)展基金公司的籌備工作，鐵路基金公司已經(jīng)掛牌。在剛剛印發(fā)的《指導意見》里面也明確提出了在鐵路投融資體制改革中，要用好鐵路發(fā)展基金平 臺，吸引社會資本參與，擴大基金規(guī)模。

　　第二，開放投資領域，創(chuàng)造平等機會。向 地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經(jīng)營權。這也是《指導意見》里面已經(jīng)明確寫進去的。比如像今年發(fā)展 改革委審核了蒙西至華中地區(qū)鐵路煤運通道，投資總規(guī)模達到1930億元，由16家公司成立蒙西華中鐵路股份有限公司作為項目法人，其中鐵路總公司以外的社 會資本占股比80%，其中民營企業(yè)的投資占股比15.5%。這個項目按照構建現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，保障投資者權益，將形成鐵路吸引社會資本投資的示范項 目。

　　第三，創(chuàng)新投融資模式，吸引社會資本參與。推 廣政府和社會資本合作模式，也就是PPP模式，在基礎設施領域，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本。建立和完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融 資的模式。在航運方面探索發(fā)展“航電結合”的投融資模式。鼓勵社會資本投資港口、內河航運設施和樞紐機場、干線機場等建設。

　　第四，推進綜合開發(fā)，提高投資效益。充分利用鐵路土地綜合開發(fā)政策，以開發(fā)收益來支持鐵路發(fā)展。對城市軌道交通站點周邊以及車輛段上蓋進行土地綜合開發(fā)，吸引社會資本參與城市軌道交通建設。

　　中國青年報記者：我們知道投資消費出口是拉動經(jīng)濟增長的“三架馬車”，最近一兩年來投資的貢獻比例是在降低的，剛才李秘書長也講到我們會有七大工程的投資，是不是未來意味著我們經(jīng)濟增長又要重回投資主導的模式里?

　　《指導意見》里講到市政的投資，實際上我們之前在蘭州、哈爾濱一些地方有了關于民間資本或者外資進入到水務市場的經(jīng)驗，實際上在這個領域的爭論也比較大，我們也擔心對價格的影響。不知道這方面有什么樣的考慮?

　　國家發(fā)展改革委投資司巡視員歐鴻：關 于市政基礎設施價格方面，《指導意見》提出加快改進市政基礎設施價格形成、調整和補償機制，使經(jīng)營者能夠得到合理收益。實行上下游價格調整聯(lián)動機制，價格 調整不到位時，地方政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金，對企業(yè)運營進行合理補償。市政基礎設施價格具體怎么調整、怎么完善，將在下一步貫徹《指導意見》工 作中落實。

　　國家發(fā)展改革委秘書長李樸民：我 來回答你剛才提的第一個問題。長期以來，我國經(jīng)濟結構不合理的一個表現(xiàn)就是投資和消費二者結構不合理。近年來，國務院出臺了一系列措施來鼓勵擴大消費，特 別是居民消費。我們現(xiàn)在加快重大工程建設，提出了七個重大工程包，主要目的是補短板、調結構，增加公共產(chǎn)品的有效供給，加強薄弱環(huán)節(jié)建設。實施七個重大工 程包，它的出發(fā)點是從增量的角度來補短板，加強薄弱環(huán)節(jié)建設。這跟我們經(jīng)濟結構調整的大方向是不矛盾的，特別是投資和消費結構調整的方向和目標都不矛盾。

　　美 國《僑報》記者：近些年推出過很多關于鼓勵民間投資的意見和政策文件，包括今年看到有媒體報道關于新36條或者其他的鼓勵民間投資的文件，想問的是這一次 投融資的指導意見與以前的這些政策相比具體做了哪些改變，我指的是打破市場地位和降低準入門檻到底有哪些具體的變化，能不能解讀一下?這里面是否有涉及到 外資的部分?

　　國家發(fā)展改革委投資司巡視員歐鴻：近 年來，國家發(fā)布了一系列鼓勵社會投資的政策措施，包括民間投資新36條以及各部門出臺實施的42項實施細則等。這一次國務院印發(fā)的《指導意見》對七個重點 領域鼓勵社會投資做了一些具體的安排。對于您提到的市場準入方面，《指導意見》對生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政、能源等領域提出了進一步放寬市場準入的具體舉 措。比如，《指導意見》提出，在確保具備核電控股資質主體承擔核安全責任的前提下引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間投資進入核電設備研制和核電服務 領域，這就是一個具體的例子。

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