兩大部委的PPP新政評析

發(fā)布日期：2015-01-16來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　2014年12月4日，國家發(fā)改委和財(cái)政部不約而同地發(fā)布了有關(guān)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見、通知及相關(guān)指南，這是繼《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(下稱“國發(fā)60號(hào)文”)之后，中央部委層面就PPP模式的推廣及實(shí)施再度投向市場的重磅“炸彈”，其政策力度之大、所涉層面之廣、后續(xù)影響之深，不但已然超出人們之前的想象，在很大程度上也是業(yè)內(nèi)人士今后必須重點(diǎn)關(guān)注和研究的對象。本文擬從兩大部委PPP新政的同與不同兩個(gè)角度，對相關(guān)文件加以簡要評析。

　　一、對PPP核心要素、基本理念及原則的認(rèn)識(shí)趨同

　　從《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))(下稱“《指導(dǎo)意見》”)及其附件《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》(下稱“《合同指南》”)、《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]112號(hào))(下稱“《示范項(xiàng)目通知》”)、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))(下稱“《操作指南》”)這幾份文件來看，國家發(fā)改委和財(cái)政部兩大部委對PPP模式的基本理念和原則的認(rèn)識(shí)已經(jīng)大致趨同，或者說已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。簡言之，PPP模式首先強(qiáng)調(diào)的是政企合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及合理回報(bào)，在評估階段講究的是公平競爭、擇優(yōu)選擇、物有所值，而在實(shí)施階段則注重績效評價(jià)、信息公開和契約精神。從理論層面來講，以上共識(shí)是對國際成功經(jīng)驗(yàn)的合理借鑒與吸納;從實(shí)踐層面來看，這些共識(shí)也是過去二十年中國式PPP模式大規(guī)模項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)?？此破降瓱o奇，實(shí)則來之不易。有鑒于兩大部委在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中的特殊地位，它們對PPP模式的此等理解無疑是一個(gè)相當(dāng)正面和積極的信號(hào)。

　　二、出發(fā)點(diǎn)不同

　　細(xì)讀前述四份文件，我們可以發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)改委的《指導(dǎo)意見》與《合同指南》的出臺(tái)依據(jù)是國發(fā)60號(hào)文，其目的在于“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生”，并希望籍此創(chuàng)新投融資機(jī)制、拓寬社會(huì)資本投資渠道、發(fā)展混合所有制、轉(zhuǎn)變政府職能并發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，其視野和角度較為宏觀。

　　可能因?yàn)橄嚓P(guān)文件出臺(tái)的時(shí)間間隔較短，財(cái)政部的《示范項(xiàng)目通知》和《操作指南》均未提及國發(fā)60號(hào)文，而著重強(qiáng)調(diào)了《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))、《國務(wù)院加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等文件，其主要著眼點(diǎn)在于規(guī)范推廣PPP模式，保證PPP示范項(xiàng)目質(zhì)量，化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。當(dāng)然，財(cái)金[2014]76號(hào)文也提到拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變等宏觀層面的目標(biāo)，但其根本出發(fā)點(diǎn)仍然在于加快PPP示范項(xiàng)目的實(shí)施，完善財(cái)政投入及管理方式，有效化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　必須看到的是，國發(fā)60號(hào)文雖然不是專門針對PPP模式所發(fā)文件，但其中針對PPP模式的專章論述，以及與之有關(guān)的政策措施的后續(xù)安排，都將是PPP模式最新政策依據(jù)的重要來源，也是PPP模式將來得以成功落地的必要保障。這對于理解和執(zhí)行國家發(fā)改委和財(cái)政部的上述文件，都是至關(guān)重要的一個(gè)落腳點(diǎn)。

　　三、適用范圍有所差別

　　在PPP模式的適用范圍方面，兩大部委一方面都認(rèn)為PPP模式適用于市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目，另一方面它們的具體表述又有所差別。

　　國家發(fā)改委強(qiáng)調(diào)PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任的項(xiàng)目，并專門提到各地新建市政工程及新型城市化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式。財(cái)政部則認(rèn)為適宜PPP模式的項(xiàng)目應(yīng)該具備投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、調(diào)價(jià)機(jī)制靈活等特點(diǎn)。二者之間不存在本質(zhì)差別，而且相關(guān)文件中所列舉的行業(yè)也基本一致。

　　在PPP模式的適用主體方面，因前文所述之出發(fā)點(diǎn)不同，兩大部委的相關(guān)表述呈現(xiàn)出微妙的差異。在國家發(fā)改委的《合同指南》項(xiàng)下，社會(huì)資本主體為“符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體”。而在財(cái)政部的《操作指南》中，社會(huì)資本則指“已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人”，而明確排除“本級政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)”。財(cái)政部對借助PPP模式化解地方債問題的良苦用心由此可見一斑。

　　四、操作模式的分類方式不同

　　在PPP項(xiàng)目的操作模式方面，國家發(fā)改委顯示出更加確定的思路。《指導(dǎo)意見》明確列出了經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目三個(gè)類別，并基于項(xiàng)目收費(fèi)對投資成本的覆蓋程度，對不同類別的項(xiàng)目分別建議了不同的適用模式，且在具體用詞上保有一定的余地。

　　財(cái)政部的《操作指南》列舉了委托運(yùn)營、建設(shè)-運(yùn)營-移交等PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式，并提出具體方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

　　從國內(nèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐來看，在PPP項(xiàng)目操作模式的落實(shí)過程當(dāng)中，應(yīng)對兩大部委的上述分類標(biāo)準(zhǔn)及方式綜合借鑒，二者并行不悖，相互補(bǔ)充。

　　五、工作機(jī)制迥然有異

　　在PPP項(xiàng)目的發(fā)起、準(zhǔn)備、審批和實(shí)施方面，兩大部委為實(shí)施PPP模式制定了迥然有異的工作機(jī)制。這是本輪PPP新政的最大看點(diǎn)。

　　基于國內(nèi)現(xiàn)有的項(xiàng)目審批基本流程，國家發(fā)改委從規(guī)范管理的角度提出了項(xiàng)目儲(chǔ)備和項(xiàng)目遴選的兩個(gè)工作環(huán)節(jié)，并要求各省區(qū)市發(fā)改委建立PPP項(xiàng)目庫，從2015年1月起逐月報(bào)送相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展情況。此外，《指導(dǎo)意見》還首次提出要會(huì)同相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目的必要性、合規(guī)性、適用性、財(cái)政承受能力等方面對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確保“物有所值”，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要通過聯(lián)審機(jī)制加快項(xiàng)目前期工作，協(xié)助項(xiàng)目單位落實(shí)建設(shè)條件，這為解決國內(nèi)PPP項(xiàng)目此前普遍面臨的重復(fù)審批問題提供了一條可能的出路。

　　財(cái)政部的《操作指南》提出了項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等五個(gè)階段，并據(jù)此制定了一整套PPP項(xiàng)目工作機(jī)制與流程。在這一機(jī)制項(xiàng)下，財(cái)政部及下屬政府和社會(huì)資本合作中心(即中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心)將發(fā)揮舉足輕重的樞紐作用，簡要列舉如下：

　　第一，該中心將會(huì)同行業(yè)主管部門確定備選項(xiàng)目，制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃，并從定性和定量兩方面開展物有所值評價(jià)工作。

　　第二，該中心將對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送的項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過方可報(bào)政府審核。

　　第三，項(xiàng)目資格預(yù)審的評審報(bào)告需提交該中心備案，同時(shí)，PPP項(xiàng)目采購活動(dòng)還需接受各級財(cái)政部門的監(jiān)督檢查。

　　第四，該中心負(fù)責(zé)監(jiān)督社會(huì)資本完成項(xiàng)目公司設(shè)立、合同簽訂及融資交割等前端義務(wù)。

　　第五，該中心和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立PPP項(xiàng)目政府支付臺(tái)帳(如涉及政府付費(fèi))，并由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目績效指標(biāo)報(bào)該中心備案。

　　第六，項(xiàng)目實(shí)施價(jià)格應(yīng)將項(xiàng)目中期評估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施報(bào)該中心備案。

　　第七，項(xiàng)目移交完成后，該中心應(yīng)組織有關(guān)部門進(jìn)行項(xiàng)目績效評價(jià)，并公開評價(jià)結(jié)果。

　　顯而易見的是，《操作指南》對PPP項(xiàng)目的發(fā)起與實(shí)施過程進(jìn)行了較為細(xì)致的思考，并基于財(cái)政部有關(guān)PPP項(xiàng)目本質(zhì)上屬于政府采購服務(wù)的基本認(rèn)知，對政府和社會(huì)資本合作中心這一專設(shè)機(jī)構(gòu)的具體職能做出了非常明確的安排，應(yīng)可視為財(cái)政部此前有關(guān)PPP模式制度化設(shè)計(jì)和組織安排的大量討論與研究的階段性總結(jié)，其中不乏亮點(diǎn)，也在一定程度上具備其合理性。但毋庸諱言，此等工作機(jī)制安排與國內(nèi)現(xiàn)有的項(xiàng)目審批及管理體系之間存在著較為明顯的矛盾。今后各地實(shí)施的PPP項(xiàng)目，特別是財(cái)政系統(tǒng)推行的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，究竟應(yīng)該同時(shí)遵循上述兩套PPP項(xiàng)目工作流程，還是二者選其一，目前還沒有確定的答案。對于非財(cái)政系統(tǒng)推行的PPP項(xiàng)目，如果未能遵循《操作指南》的規(guī)定，是否還能夠申請并享受財(cái)政部門有關(guān)PPP項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，這也一定會(huì)成為各地政府及社會(huì)資本的關(guān)注焦點(diǎn)。

　　最后，財(cái)政部此次在《示范項(xiàng)目通知》中推出了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，其中包含22個(gè)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目和8個(gè)新建項(xiàng)目，充分體現(xiàn)出財(cái)政部主導(dǎo)之下的PPP政策的針對性和務(wù)實(shí)性。而該等項(xiàng)目是否需要適用《操作指南》，以及如何適用，怎樣與現(xiàn)行項(xiàng)目審批體制相協(xié)調(diào)，都是業(yè)內(nèi)需要重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)。另一方面，可以合理預(yù)見的是，國家發(fā)改委也將陸續(xù)推出其PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，并將《指導(dǎo)意見》落在實(shí)處。一個(gè)方向，兩大部委，雙方如能在已經(jīng)趨同的PPP價(jià)值觀之下形成合力，中國式PPP發(fā)展的前景無疑會(huì)更加令人期待。

　　作者：劉世堅(jiān) 來源：君合法律評論

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