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結(jié)束“百花齊放”的PPP模式

發(fā)布日期:2018-03-16來源:網(wǎng)絡(luò)來源編輯:張繼蕊

[摘要]軌道交通PPP模式所依憑的基本理念、核心機(jī)制和主要方法如果長(zhǎng)期處于“百花齊放”狀態(tài),將不利于PPP模式在業(yè)內(nèi)的良性應(yīng)用。

   2014年以后,伴隨我國(guó)軌道交通建設(shè)新一輪高潮,在軌道交通領(lǐng)域PPP模式也開始得以較大規(guī)模應(yīng)用,眾多城市軌道交通項(xiàng)目采用了PPP模式。PPP模式已成為城市軌道交通多元化融資中最重要的手段,在未來期間仍將繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有作用。

   筆者北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司自2010年以來承擔(dān)了北京地鐵地鐵4號(hào)線PPP實(shí)施效果評(píng)價(jià)、14號(hào)線和16號(hào)線引入社會(huì)投資人特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施咨詢,以及烏魯木齊軌道交通2號(hào)線、成都地鐵18號(hào)線等眾多軌道交通PPP咨詢工作。結(jié)合業(yè)內(nèi)PPP應(yīng)用情況和我們通過眾多項(xiàng)目工作形成的相關(guān)認(rèn)識(shí),提出建議供參考和探討,以期有利于PPP模式在軌道交通領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有作用和取得良好效果。

     擴(kuò)展前期技術(shù)

   建議擴(kuò)展城市軌道交通項(xiàng)目前期工作論證研究范圍。城市軌道交通前期規(guī)劃、勘察和設(shè)計(jì)已形成十分成熟的體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)規(guī)范項(xiàng)目前期技術(shù)工作發(fā)揮著重要作用。為適應(yīng)軌道交通PPP模式應(yīng)用的需要,在前期工作中除加強(qiáng)客流預(yù)測(cè)、合理制定運(yùn)營(yíng)方案、完善工程技術(shù)方案和夯實(shí)投資估(概)算外,我們建議擴(kuò)展相關(guān)前期技術(shù)工作內(nèi)容,以對(duì)軌道交通PPP模式應(yīng)用提供有力的技術(shù)支持。

   其一,建議在前期階段增加項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期更新改造計(jì)劃安排的技術(shù)設(shè)計(jì)內(nèi)容。軌道交通項(xiàng)目投資規(guī)模巨大,設(shè)施設(shè)備系統(tǒng)龐雜,在20?30年的政府和社會(huì)資本合作期限中,不可避免會(huì)涉及到項(xiàng)目更新改造工作,而更新改造資金額度大,動(dòng)輒以數(shù)十億或上百億計(jì)。在目前的PPP實(shí)操中,由于項(xiàng)目可研報(bào)告或初步設(shè)計(jì)報(bào)告并未對(duì)項(xiàng)目未來更新改造提供方案,PPP談判缺乏相應(yīng)的技術(shù)依據(jù),為減少談判難度,有的項(xiàng)目將未來的更新改造工作并不納入到政府和社會(huì)資本合作范圍中,而交由政府方根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際更新改造需求另行出資處理。該方式隱含了較大的未來風(fēng)險(xiǎn),從PPP全生命周期觀察,將導(dǎo)致政府方出資責(zé)任敞口;在運(yùn)營(yíng)期間,政府和社會(huì)資本也將面臨既有設(shè)施設(shè)備是否得以合理運(yùn)用和維護(hù)、更新改造項(xiàng)目是否必要和投資額合理確定等方面的新一輪博弈,且該種博弈將貫穿整個(gè)運(yùn)營(yíng)期間,對(duì)政府監(jiān)管提出很高要求。因此在PPP策劃實(shí)施階段即將未來更新改造投資納入政府和社會(huì)資本合作范圍予以考量,將有效封閉項(xiàng)目全周期投資敞口,并有利于PPP全生命周期績(jī)效考核和監(jiān)管。為此建議項(xiàng)目前期工作中增加對(duì)運(yùn)營(yíng)期更新改造的相關(guān)技術(shù)設(shè)計(jì)內(nèi)容,提出相應(yīng)的更新改造投資計(jì)劃,為在PPP模式中設(shè)置更新改造處理機(jī)制提供基礎(chǔ)性技術(shù)依據(jù)。

   其二,建議前期工作增加軌道交通非客運(yùn)業(yè)務(wù)資源量估算的內(nèi)容。對(duì)于軌道交通PPP項(xiàng)目,項(xiàng)目公司收入通常由客運(yùn)收入(票款收入)、非客運(yùn)業(yè)務(wù)收入(多經(jīng)收入)和政府補(bǔ)貼構(gòu)成。在PPP項(xiàng)目中,政府和社會(huì)資本皆十分關(guān)注項(xiàng)目可帶來的非客運(yùn)業(yè)務(wù)潛力。非客運(yùn)業(yè)務(wù)收入包括依托軌道交通項(xiàng)目資產(chǎn)和空間開發(fā)相應(yīng)的廣告、通信和零售商業(yè)等業(yè)務(wù)而形成的收入。據(jù)我們了解的情況,不同項(xiàng)目非客運(yùn)業(yè)務(wù)開發(fā)效果差異明顯,有的項(xiàng)目非客運(yùn)業(yè)務(wù)年收入可達(dá)到億元級(jí)別,而有的項(xiàng)目則在數(shù)百萬元水平。項(xiàng)目非客運(yùn)業(yè)務(wù)收入來源多樣,除項(xiàng)目自身?xiàng)l件外,更與項(xiàng)目公司開發(fā)力度密不可分。目前軌道交通項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)報(bào)告中皆不涉及對(duì)非客運(yùn)業(yè)務(wù)資源量估算的內(nèi)容篇章,我們建議對(duì)于擬實(shí)施PPP的軌道交通項(xiàng)目,在前期工作中增加安排對(duì)非客運(yùn)業(yè)務(wù)資源量估算的工作內(nèi)容,以利于在PPP實(shí)施中為評(píng)估項(xiàng)目非客運(yùn)業(yè)務(wù)潛力和設(shè)置合理的風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)機(jī)制提供依據(jù)。

   發(fā)展PPP核心機(jī)制

   建議相關(guān)部門和行業(yè)機(jī)構(gòu)推動(dòng)促進(jìn)軌道交通PPP核心機(jī)制逐步收斂。軌道交通項(xiàng)目投資規(guī)模巨大,影響深遠(yuǎn)。目前各城市PPP運(yùn)作模式差異性明顯,尚未形成較為穩(wěn)定和成熟的模式,呈現(xiàn)探索期特征。作為國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,軌道交通PPP模式所依憑的基本理念、核心機(jī)制和主要方法如果長(zhǎng)期處于“百花齊放”狀態(tài),將不利于PPP模式在業(yè)內(nèi)的良性應(yīng)用。軌道交通PPP運(yùn)作模式通過實(shí)踐由各項(xiàng)目個(gè)性化、發(fā)散式探索向相對(duì)合理的模式逐步收斂顯得十分必要而迫切。

   其一,是建議推動(dòng)軌道交通PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼模式收斂。軌道交通PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼模式是PPP模式應(yīng)用機(jī)制設(shè)計(jì)的重中之重,是政府和社會(huì)資本最為關(guān)心的核心問題。國(guó)家發(fā)改委在2017年推出了43個(gè)典型PPP案例,其中4個(gè)地鐵項(xiàng)目較為集中體現(xiàn)了目前軌道交通PPP項(xiàng)目所采用的4種補(bǔ)貼模式。一是以呼和浩特軌道交通1號(hào)線項(xiàng)目為代表的“建設(shè)可用性+運(yùn)維績(jī)效考核”補(bǔ)貼模式,該模式體現(xiàn)財(cái)政部門對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)的要求,有不少軌道交通項(xiàng)目采用該方法;二是以烏魯木齊軌道交通2號(hào)線項(xiàng)目為代表的“車公里補(bǔ)貼”模式,目前行業(yè)應(yīng)用較為活躍,全國(guó)已有約20個(gè)項(xiàng)目采用該方法;三是以杭州地鐵1號(hào)線為代表的“影子票價(jià)”補(bǔ)貼模式,是目前軌道交通領(lǐng)域已有實(shí)證運(yùn)營(yíng)案例的模式,港鐵參與投資的地鐵PPP項(xiàng)目皆采用了該方法;四是以福州地鐵2號(hào)線項(xiàng)目為代表的“現(xiàn)金流補(bǔ)貼”模式,還有其他個(gè)別項(xiàng)目采用。前述4種補(bǔ)貼模式各有特點(diǎn),皆為可行的方法。盡管各地軌道交通項(xiàng)目技術(shù)特點(diǎn)各異,甚至頂層投融資模式安排各異,但在PPP模式框架下“政府-項(xiàng)目公司”的二元結(jié)構(gòu)中,我們認(rèn)為由于為軌道交通PPP項(xiàng)目建立補(bǔ)貼機(jī)制的基礎(chǔ)原因、最終目的和面臨的項(xiàng)目行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征具有高度的一致性,補(bǔ)貼模式所應(yīng)用的理念方法也宜保持相應(yīng)的一致性。為此,建議相關(guān)部門推動(dòng)軌道交通PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼模式這一核心機(jī)制逐步收斂,在對(duì)各種補(bǔ)貼模式開展綜合評(píng)估基礎(chǔ)上對(duì)行業(yè)應(yīng)用予以必要引導(dǎo)。

   其二,是建議推動(dòng)軌道交通PPP項(xiàng)目共性風(fēng)險(xiǎn)處理向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方向收斂。經(jīng)近幾年軌道交通PPP項(xiàng)目實(shí)踐,PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制安排已趨更加全面和精細(xì)。除一般性風(fēng)險(xiǎn)的處理外,在項(xiàng)目前期工作和審批、PPP項(xiàng)目工程投資控制、工程進(jìn)度控制、客流預(yù)測(cè)、更新和追加投資管理、票制票價(jià)變化、物價(jià)變化、客運(yùn)服務(wù)水平變化、非客運(yùn)業(yè)務(wù)開發(fā)等方面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分配和處理機(jī)制進(jìn)一步完善和完備,各項(xiàng)目在運(yùn)作中已積累相應(yīng)的方法和寶貴經(jīng)驗(yàn)。在PPP運(yùn)作中,對(duì)項(xiàng)目各種風(fēng)險(xiǎn)因素的處理方法往往也是政府和社會(huì)資本談判博弈的重要方面。由于受政府決策者所秉持項(xiàng)目理念和管理思路、社會(huì)資本利益訴求,以及咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)水平等眾多因素的綜合影響,不同軌道交通PPP項(xiàng)目在共性風(fēng)險(xiǎn)的處理方面也呈現(xiàn)較為明顯的差異。如在客流風(fēng)險(xiǎn)處理方面,有的項(xiàng)目設(shè)置了相應(yīng)的客流風(fēng)險(xiǎn)上下限處理機(jī)制,而有的項(xiàng)目則設(shè)置為客流風(fēng)險(xiǎn)完全由政府方承擔(dān);在運(yùn)營(yíng)期物價(jià)變化風(fēng)險(xiǎn)處理方面,有的項(xiàng)目設(shè)置了政府和社會(huì)資本分擔(dān)機(jī)制并掛鉤特定物價(jià)指數(shù)按公式法進(jìn)行調(diào)整處理,而有的項(xiàng)目則按政府成本監(jiān)審思路安排年度運(yùn)營(yíng)成本審計(jì),按審計(jì)結(jié)果由政府方據(jù)實(shí)承擔(dān)等。不同風(fēng)險(xiǎn)處理方法無疑將導(dǎo)致項(xiàng)目參與方不同的利益結(jié)果,也造成各項(xiàng)目間的公平性問題。風(fēng)險(xiǎn)處理方法盡管受各種因素影響,但畢竟有其科學(xué)性、客觀性和公正性的內(nèi)在要求,風(fēng)險(xiǎn)處理方法從技術(shù)經(jīng)濟(jì)角度考慮具備實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的條件,應(yīng)力避受到各種人為因素干擾。為此,建議相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)推動(dòng)軌道交通PPP項(xiàng)目共性風(fēng)險(xiǎn)處理方法收斂,在整合梳理已有成果和經(jīng)驗(yàn)分享基礎(chǔ)上,推出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處理指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)或方法庫(kù),供各地軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作參考選用,也有助于從整體上提高PPP運(yùn)作效率和質(zhì)量。(原文發(fā)表于《中國(guó)投資》雜志2018年3月刊)

    

   作者簡(jiǎn)介:陳宏能 北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司董事長(zhǎng),國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂<?/p>

   肖 靚 北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理,國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂<?/p>

  

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