BT項(xiàng)目投資方應(yīng)注意的法律問(wèn)題

發(fā)布日期：2014-06-06來(lái)源：未知編輯：龔煒

[摘要]由于我國(guó)目前對(duì)BT模式的法律規(guī)定不完善，加之有關(guān)政府和發(fā)起人越來(lái)越強(qiáng)的市場(chǎng)地位，投資人的談判地位越來(lái)越低。在具體的項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，投資方要加強(qiáng)法律意識(shí)，盡可能減少和規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。

在我國(guó)，BT屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資的一種方式，一般適用于道路、通信、水電等社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施工程。由于我國(guó)在國(guó)家層面上沒(méi)有統(tǒng)一的有關(guān)BT項(xiàng)目的立法，只有國(guó)務(wù)院相關(guān)部門及地方政府的一些規(guī)章和規(guī)范性文件，這些規(guī)章和文件效力等級(jí)較低，相關(guān)規(guī)定也不盡相同，導(dǎo)致不同地方、不同項(xiàng)目都有各自的操作方式，在實(shí)踐中主要有以下情形：

設(shè)立項(xiàng)目公司的BT模式。是指由項(xiàng)目發(fā)起人確定項(xiàng)目投資方，由項(xiàng)目投資方組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司一般是一個(gè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的有限責(zé)任公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、投資和建設(shè)，項(xiàng)目建成后由項(xiàng)目發(fā)起人回購(gòu)的形式。設(shè)立的項(xiàng)目公司作為獨(dú)立法律主體相對(duì)于投資方獨(dú)立實(shí)施管理，有利于規(guī)范管理融資項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司和投資方財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離，厘清各自財(cái)務(wù)關(guān)系和現(xiàn)金流向，確保融資項(xiàng)目順利實(shí)施。項(xiàng)目公司成立以后和政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)部門簽訂回購(gòu)協(xié)議、發(fā)布工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理招標(biāo)公告，簽訂合同。項(xiàng)目公司作為一級(jí)獨(dú)立機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使對(duì)融資項(xiàng)目的管理權(quán)力，是融資項(xiàng)目的業(yè)主方，對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任，是比較理想的規(guī)范的一種BT項(xiàng)目實(shí)施方式。

設(shè)立項(xiàng)目公司的BT項(xiàng)目，一般有如下特點(diǎn)：對(duì)投資方無(wú)特殊資質(zhì)要求，只要其具有較強(qiáng)的投融資能力即可；項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)工程的參與程度較小，由項(xiàng)目公司履行業(yè)主職能，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，不直接參與項(xiàng)目施工；以項(xiàng)目公司為主體籌措建設(shè)資金，投資方一般為項(xiàng)目公司提供資本金。

不設(shè)立項(xiàng)目公司的BT模式。該模式投資方不設(shè)立項(xiàng)目公司，由投資方直接對(duì)BT項(xiàng)目融資、建設(shè)組織管理及施工建設(shè)。該模式是項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)招標(biāo)確定項(xiàng)目投資方，項(xiàng)目投資方按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工驗(yàn)收等實(shí)行全過(guò)程或僅對(duì)施工承包負(fù)責(zé)，并承擔(dān)項(xiàng)目投資，項(xiàng)目建成驗(yàn)收合格后由項(xiàng)目發(fā)起人回購(gòu)的形式。

此種方式的特點(diǎn)為：工程建設(shè)過(guò)程直接由投資方承擔(dān)，項(xiàng)目投資方必須為同時(shí)具備投融資能力和相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)的工程承包企業(yè)或聯(lián)合體，或投資方自行組織招標(biāo)，選擇施工方；項(xiàng)目發(fā)起人直接和投資方簽署BT投資建設(shè)合同，無(wú)需組建項(xiàng)目公司；項(xiàng)目發(fā)起人履行項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)，通過(guò)聘請(qǐng)工程監(jiān)理公司或設(shè)立工程監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方式對(duì)建設(shè)方進(jìn)行履約管理。

在實(shí)踐中，還存在其他形式的BT實(shí)施模式。由于我國(guó)在法律上對(duì)BT模式?jīng)]有明確統(tǒng)一的規(guī)定，國(guó)家目前還沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的示范合同文本，使得BT項(xiàng)目在具體操作中方式不盡相同，投資方可根據(jù)自身情況和融資項(xiàng)目特點(diǎn)選擇適合自己的BT管理模式。

BT項(xiàng)目中投資方應(yīng)注意的主要法律問(wèn)題

項(xiàng)目合法性問(wèn)題。2006年1月4日，建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱“嚴(yán)禁帶資承包通知”）。該通知要求“政府投資項(xiàng)目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設(shè)”。同時(shí)規(guī)定“采用BOT、BOOT、BOO方式建設(shè)的政府投資項(xiàng)目可不適用本通知。”以上可見(jiàn)，BT模式并未在本通知中予以排除。但需注意的是，此通知屬于政府規(guī)章范疇，根據(jù)合同法規(guī)定，只有法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定才可以作為判定合同效力的依據(jù)。對(duì)BT方式和帶資承包項(xiàng)目的界限在實(shí)踐中大家的認(rèn)識(shí)也不盡一致，有待進(jìn)一步厘清明確。但從嚴(yán)格的法律意義上來(lái)說(shuō)該點(diǎn)并不能構(gòu)成合同無(wú)效的法定事由?？傮w上看，由于我國(guó)立法滯后，目前對(duì)于BT項(xiàng)目的規(guī)定，多為部門規(guī)章，且和現(xiàn)有《合同法》等法律法規(guī)規(guī)定存在沖突，BT項(xiàng)目的合法合規(guī)性問(wèn)題尚處于不確定的狀態(tài)，BT項(xiàng)目與帶資承包需要進(jìn)一步的法律界定。

項(xiàng)目所有權(quán)問(wèn)題。項(xiàng)目所有權(quán)對(duì)于投資方具有重要的意義，在投資人享有項(xiàng)目所有權(quán)的情況下，如果項(xiàng)目發(fā)起人無(wú)力支付項(xiàng)目回購(gòu)款，投資方可以通過(guò)與項(xiàng)目發(fā)起人或政府協(xié)商后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)由BT向BOT的順利轉(zhuǎn)變。但是，按照目前的 BT項(xiàng)目實(shí)踐，一般由項(xiàng)目發(fā)起人以項(xiàng)目業(yè)主的身份完成項(xiàng)目前期工作，其結(jié)果是前期工作形成的所有項(xiàng)目批文顯示的項(xiàng)目業(yè)主是政府指定的項(xiàng)目發(fā)起人，后來(lái)才引入的投資方不能獲得BT項(xiàng)目的所有權(quán)。實(shí)踐中，項(xiàng)目發(fā)起人傾向于使BT項(xiàng)目所有權(quán)的歸屬問(wèn)題模糊化，而對(duì)投資人而言，對(duì)于其投資、建設(shè)的項(xiàng)目不享有產(chǎn)權(quán)，顯然是不合理的。因而投資人應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)在后期將各項(xiàng)批文中的項(xiàng)目業(yè)主變更為投資人，如不能實(shí)現(xiàn)，至少要在BT合同中，明確約定投資人對(duì)項(xiàng)目享有所有權(quán)，以使投資安全多一份保障。或者按照合同法的二百八十六條：“發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價(jià)款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程依法拍賣。建設(shè)工程的價(jià)款就該工程折價(jià)或者拍賣的價(jià)款優(yōu)先受償。”的規(guī)定，在合同中約定投資者的優(yōu)先受償權(quán)。

回購(gòu)擔(dān)保問(wèn)題。對(duì)于投資人來(lái)講，BT項(xiàng)目最大的風(fēng)險(xiǎn)就是回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，若政府不能按照回購(gòu)協(xié)議及時(shí)支付回購(gòu)款項(xiàng)，投資人的權(quán)益就得不到保障，就存在回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。由于BT項(xiàng)目模式法律狀態(tài)和所有權(quán)歸屬的不確定，回購(gòu)擔(dān)保對(duì)于投資人來(lái)講就顯得至關(guān)重要。目前實(shí)施的BT項(xiàng)目，一般存在如下幾種回購(gòu)擔(dān)保形式：

財(cái)政收入回購(gòu)承諾。由地方政府財(cái)政部門出具承諾，以財(cái)政收入作為回購(gòu)資金來(lái)源，一些地方還配合由地方人大作出決議。然而，我國(guó)《擔(dān)保法》第八條明確規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”。財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》也明確規(guī)定，地方財(cái)政應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律規(guī)定，停止對(duì)《擔(dān)保法》規(guī)定之外的貸款或其他債務(wù)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。因而，財(cái)政部門出具的回購(gòu)承諾不能構(gòu)成法律意義上有效的擔(dān)保。

資產(chǎn)擔(dān)保。主要是土地?fù)?dān)保，土地?fù)?dān)保有效的前提是權(quán)屬清晰并嚴(yán)格履行相應(yīng)的抵押擔(dān)保登記手續(xù)，同時(shí)要合理確定土地的價(jià)值，確定合理的抵押率。實(shí)踐中要注意，2007年《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得對(duì)外擔(dān)保（包括在其名下的儲(chǔ)備土地）。如使用其他項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益權(quán)質(zhì)押、動(dòng)產(chǎn)抵押方式進(jìn)行擔(dān)保，則投資方要注意要求依法辦理相應(yīng)的手續(xù)，以保證其有效性。

第三方擔(dān)保。最理想的方式是銀行保函，由金融機(jī)構(gòu)為政府向投資人出具回購(gòu)保函予以擔(dān)保；其次可以由資信良好的企業(yè)提供保函，此時(shí)，要注意對(duì)擔(dān)保企業(yè)的資產(chǎn)狀況、履約能力進(jìn)行充分的調(diào)查和評(píng)估。

其他擔(dān)保方式。實(shí)踐中，政府有可能提供其他多種回購(gòu)資金來(lái)源的保證方式，如封閉運(yùn)行特定區(qū)域稅收、BT工程未來(lái)的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)收益、以BT模式進(jìn)行一級(jí)土地開(kāi)發(fā)取得土地后出讓所得為回購(gòu)資金來(lái)源，這些都不能構(gòu)成《擔(dān)保法》意義上有效的擔(dān)保方式。根據(jù)實(shí)際，確需接受的情況下，一定要在BT合同中設(shè)定詳細(xì)、可操作的實(shí)現(xiàn)路徑，不可相信空洞的承諾。

稅收問(wèn)題。根據(jù)稅法規(guī)定，BT項(xiàng)目作為建設(shè)工程，要交納建筑安裝稅及附加稅。而BT項(xiàng)目回購(gòu)如被認(rèn)定為一種商業(yè)行為，就要征收營(yíng)業(yè)稅及附加稅，這樣就會(huì)產(chǎn)生雙重征稅的問(wèn)題。目前，國(guó)家層面上還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，重慶、江西、湖南等省市均專門制訂了有關(guān)BT項(xiàng)目稅收規(guī)定，各地的政策也不盡相同。在具體實(shí)施時(shí)，投資人應(yīng)當(dāng)注意在BT合同中寫明這一情形，設(shè)計(jì)好責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，若不能減免，則計(jì)入合同總價(jià)。

回購(gòu)款審計(jì)問(wèn)題。在目前的BT項(xiàng)目實(shí)踐中，回購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，一般要求最終的回購(gòu)價(jià)款以審計(jì)機(jī)關(guān)審定為準(zhǔn)，這會(huì)使最終的回購(gòu)處于極大的不確定性之中，風(fēng)險(xiǎn)很大。具體項(xiàng)目操作中，若確實(shí)不能回避審計(jì)，必須約定詳細(xì)、透明的審價(jià)規(guī)則，如工程造價(jià)的定額標(biāo)準(zhǔn)、增加工程量的計(jì)算原則，特別是應(yīng)加強(qiáng)和重視項(xiàng)目變更后的簽證工作。

項(xiàng)目發(fā)起人義務(wù)問(wèn)題。主要是指負(fù)責(zé)辦理工程建設(shè)用地手續(xù)，負(fù)責(zé)施工用地上的拆遷。在這一領(lǐng)域是項(xiàng)目發(fā)起人或者政府發(fā)揮功能的地方，不應(yīng)由投資方來(lái)分擔(dān)責(zé)任，不然作為投資方的投資風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)加大。

優(yōu)惠政策承諾問(wèn)題。實(shí)踐中，政府可能對(duì)具體的BT項(xiàng)目給予優(yōu)惠政策的承諾，問(wèn)題是在政府所作的承諾中，有些是不屬于其權(quán)限范圍的，如當(dāng)?shù)卣畬?duì)一些稅種的減免承諾。因此，投資方在簽訂BT合同時(shí)不能追求空洞的政府承諾，而要通過(guò)替代性的制度設(shè)計(jì)來(lái)針對(duì)性地解決。

由于目前與BT模式配套的法律規(guī)定和操作規(guī)程欠缺，導(dǎo)致實(shí)踐操作中比較混亂，問(wèn)題較多。BT模式相對(duì)于BOT模式，由于缺少運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的收益保障，在一定程度上BT項(xiàng)目模式的風(fēng)險(xiǎn)大于BOT ，在此種狀態(tài)下，投資方實(shí)施BT基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成敗很大程度依賴于政府的支持。因而，BT項(xiàng)目投資方在關(guān)注法律問(wèn)題的同時(shí)，必須加強(qiáng)與對(duì)擬投資地區(qū)政府溝通交流，開(kāi)展必要的信用調(diào)查，包括：政策的波動(dòng)性，政府服務(wù)機(jī)制，政府一定時(shí)期內(nèi)投資規(guī)模與政府財(cái)稅承受能力的匹配性，政府回購(gòu)能力等等。

鑒于我國(guó)目前對(duì)BT模式的法律規(guī)定不完善，加之有關(guān)政府和發(fā)起人越來(lái)越強(qiáng)的市場(chǎng)地位，投資人的談判地位越來(lái)越低，但是我們應(yīng)該在具體的BT運(yùn)作過(guò)程中，要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取盡量多的有利條件，減少風(fēng)險(xiǎn)。

BT項(xiàng)目主體間關(guān)系及要點(diǎn)

（作者：中國(guó)鐵建股份有限公司法律合規(guī)部 朱光耀）

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