國內(nèi)外PPP項目適用范圍“pk”

發(fā)布日期：2014-09-30來源：編輯：龔煒

[摘要]國外和國內(nèi)，國內(nèi)不同地方關(guān)于PPP項目適應(yīng)范圍的規(guī)定都有所不同，了解這些不同規(guī)定對國內(nèi)PPP立法有一定的借鑒意義。

　　并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目都適用公私合作(PPP)模式，這已經(jīng)是國際上的共識了;但是國際上對PPP適用范圍的相關(guān)規(guī)定，則不盡相同。本文將對國內(nèi)外的有關(guān)規(guī)定并進行比較分析，期為我國PPP立法提供參考建議。

　　我國有關(guān)部委和地方政府(不含港澳臺)文件的相關(guān)規(guī)定

　　因我國目前沒有專門的PPP法，其適用范圍尚無國家層面明確、統(tǒng)一的規(guī)定，但有關(guān)部委和地方政府有關(guān)文件有些規(guī)定。從我國30多個地方政府公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法或條例來看，地方政府更傾向于將適用的項目列舉出來，甚至再加上一個兜底條款，以使得適用范圍更加全面，但是這些條款很多提出的特許經(jīng)營范圍很狹窄，已經(jīng)大大落后于實務(wù)了。范圍最全面的應(yīng)該是2014年剛出臺的上海市《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營條例(初稿)》中規(guī)定的：“下列基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目可以實施特許經(jīng)營：

　　(一)煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項目;(二)鐵路、公路、水路、航空、郵政、運輸樞紐等交通運輸項目;(三)電信樞紐、通信、信息網(wǎng)絡(luò)等通訊項目;(四)防洪、灌溉、排澇、引(供)水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項目;(五)生態(tài)環(huán)境破壞與自然災(zāi)害防治、土地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等生態(tài)環(huán)境保護項目;(六)供水、供電、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、園林綠化、照明等城鄉(xiāng)設(shè)施項目;(七)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育，以及社會福利設(shè)施等項目;(八)廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房等保障性住房項目。”

　　上海的條例采用完全列舉的方法，并沒有加上諸如“政府或法律規(guī)定的其他情形”這樣的兜底條款，基本上已經(jīng)囊括了各類基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，對于PPP項目而言，好像是為挑選項目節(jié)省了時間，但是，這種范圍的界定，對PPP實務(wù)的指導(dǎo)作用其實并不明顯，因為不管采用何種列舉方式，涉及到的都是有限的范圍，企業(yè)既不能因為這種列舉而直接應(yīng)用PPP(無論是政府或企業(yè)都必須通過可行性研究和物有所值等評估提出實施方案等一系列程序，才能應(yīng)用PPP)，在有兜底條款時又不能因為沒列舉到的項目而排除適用PPP;而且，若是采用完全列舉的方式，使得可能潛在的PPP項目因不在列舉清單里而使得項目難以成型。

　　其他國家和地區(qū)對PPP應(yīng)用范圍的相關(guān)規(guī)定

　　完全列舉PPP應(yīng)用范圍的國家和地區(qū)做法。柬埔寨和臺灣地區(qū)對PPP的適用范圍都作了列舉?！都砥艺鯂P(guān)于 BOT合同的法規(guī)》規(guī)定，“只有柬埔寨發(fā)展理事會或柬埔寨王國政府授權(quán)的單位宣布的基礎(chǔ)設(shè)施項目才是BOT合同的客體。該類基礎(chǔ)設(shè)施包括下列項目：電廠、道路、高速路、港口、電訊網(wǎng)、鐵路、民用住宅、醫(yī)院、學(xué)校、機場、體育場、旅游飯店、新建城市、水電站、水壩、工廠、凈水廠及垃圾處理”。

　　臺灣地區(qū)的《促進民間參與公共建設(shè)法》規(guī)定，“本法所稱公共建設(shè)，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設(shè)：一、交通建設(shè)及共同管道。二、環(huán)境污染防治設(shè)施。三、污水下水道、自來水及水利設(shè)施。四、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施。五、社會及勞工福利設(shè)施。六、文教設(shè)施。七、觀光游憩重大設(shè)施。八、電業(yè)設(shè)施及公用氣體燃料設(shè)施。九、運動設(shè)施。十、公園綠地設(shè)施。十一、重大工業(yè)、商業(yè)及科技設(shè)施。十二、新市鎮(zhèn)開發(fā)。十三、農(nóng)業(yè)設(shè)施。”

　　柬埔寨和臺灣地區(qū)采用的也是完全列舉的方式，這樣做的好處和壞處都是遇到?jīng)]有列舉到的項目，可以直接不考慮采用PPP：節(jié)省時間和有可能浪費物有所值的機會。同樣，完全列舉也能起到部分正面清單的作用。

　　不列舉PPP應(yīng)用范圍的國家和地區(qū)做法。對于什么項目適用PPP，香港《PPP簡要指引》中有借鑒國際經(jīng)驗的意思，其中提到澳大利亞維多利亞州的伙伴政策(Partnerships Victoria Policy)，表示當需要公共基礎(chǔ)設(shè)施及其相應(yīng)服務(wù)時，政府不應(yīng)預(yù)判公共部門和私營部門哪一個更好，而應(yīng)根據(jù)其在一個具體項目全生命周期的成本控制和風險轉(zhuǎn)移的好處大小來進行決策。如果私營部門能更加有效節(jié)約地提供服務(wù)，那么通過公共利益測算后，就可承接公共項目。英國政府則明確，PPP是為了有效節(jié)約地提供安全的公共基礎(chǔ)設(shè)施，招投標方法要看企業(yè)是否能夠?qū)崿F(xiàn)最佳的物有所值。

　　新加坡則在《PPP手冊(Public Private Partnership Handbook)》中更加明確地提出PPP的適用條件：政府采用資源最優(yōu)的方法決定是否采用PPP，即將PPP采購方法與政府傳統(tǒng)采購方法進行比較，如果PPP更加物有所值，政府就會采用PPP。

　　澳大利亞《全國PPP指南(National PPP Guidelines)》則提出了PPP的核心服務(wù)與非核心服務(wù)的概念，對于公共產(chǎn)品中的核心服務(wù)(不同項目的判斷標準不一樣，沒有提出界定)只能由政府提供，但是非核心服務(wù)可由私營部門提供，PPP也可適用于非核心服務(wù)，但要體現(xiàn)物有所值。而判斷物有所值的方法，仍然是根據(jù)項目的特點來確定的，但PPP項目要考慮以下幾點要素：足夠大的規(guī)模、長期性、成本、創(chuàng)新、資產(chǎn)利用率、設(shè)計建造和運營的整合、競爭性。

　　歐盟的《PPP成功指南(Guidelines for Successful PPPs)》中提到，決定物有所值的因素有：減少的全壽命期的成本、更好的風險分擔、更快的完工、改善的服務(wù)質(zhì)量。而進行物有所值的評估，要從兩方面進行比較：貨幣性比較(Monetary Comparison)，比較指標有財務(wù)Financial Comparator，Best Available Alternative，Comparable PPP Projects;非貨幣性比較，比較的是服務(wù)質(zhì)量和安全等對政府和公眾很重要的指標。PPP只有在比傳統(tǒng)模式具備更好的物有所值時才能應(yīng)用。

　　美國在《建立PPP項目工具(Establishing a PPP Program Toolkit)》中提到，當公共部門將PPP定為備選方法之一時，需要選擇出最好的方法。分析方法主要有流量和收益研究(針對收費公路的)、風險評估、初步設(shè)計和成本估算、經(jīng)濟可行性研究和物有所值分析，其中物有所值評估是把考慮了風險而調(diào)整后的項目全壽命期成本與公共部門比較因子PSC (Public Sector Comparator)進行比較，而PSC是用公共部門傳統(tǒng)模式交付同樣項目的基準成本，通過這個比較來確定項目是否適合應(yīng)用PPP。與此類似，英國財政部的《物有所值指南(Value for Money Assessment Guidance)》同樣也將PSC作為物有所值的判斷標準。

　　總之，國際社會上更主流的做法是通過強調(diào)PPP項目的一般特點，以及PPP是否能夠更好地提供物有所值這兩點來反映出PPP的適用范圍，這對我國的PPP立法具有借鑒意義。

　　PPP學(xué)者對PPP適用范圍的看法

　　PPP適用的項目具有一定的特點，并不是所有的項目都適用于PPP。對于某些應(yīng)用非常廣泛的PPP項目，按照融資難易這樣的方式來羅列，可能對于政府和企業(yè)而言更有價值，這也可以作為另一種PPP適用項目類型的正面清單。

　　王守清所領(lǐng)導(dǎo)的清華PPP研究團隊等的研究指出，是否采用PPP，很大程度上取決于項目本身的性質(zhì)，包括技術(shù)復(fù)雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費的規(guī)模、設(shè)施規(guī)模等。對于政府而言，最應(yīng)關(guān)注應(yīng)用PPP能否提高項目的建設(shè)和運營效率(其最典型的體現(xiàn)就是，項目產(chǎn)品或服務(wù)價格的降低和服務(wù)水平的提高)。

　　PPP主要適用于自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，按融資易難為序分列于下：

　　l 自然資源開采，如采礦/油/氣及其加工處理或輸送儲存設(shè)施等

　　l 電廠、供水或廢水/物處理廠

　　l 通信

　　l 公路、(城市)隧道或橋梁

　　l 鐵路、地鐵

　　l 機場、港口

　　其中，第一類項目是自然資源開采，因為自然資源在全世界都是緊缺物質(zhì)，只要開采出來，總能以一定價格賣出，即使國內(nèi)賣不了，也可以出口，因此較易應(yīng)用PPP，但前提是儲量一定要已經(jīng)探明的，另外，項目所在國或國際上對所開采的產(chǎn)品沒有禁運和限售等限制;第二類項目是電廠、水廠、污水和垃圾處理廠，因為這類項目的承購者往往為政府，項目公司只需跟一個用戶(即政府)打交道，但是要保證政府的承購量足以支付運營成本和還本付息，并有一套嚴格的支付保障機制;第三類是光纜(如互聯(lián)網(wǎng))、固定或移動電話網(wǎng)、衛(wèi)星等通信項目，這些本來就是利潤率較高的高科技項目，而且多數(shù)項目還可能有外匯收入，外匯風險較小，但要注意市場的競爭，特別是新技術(shù)的出現(xiàn)和后來的競爭者;第四類是公路、(城市)隧道或橋梁(即非高速公路上的隧道或橋梁)等獨立式設(shè)施，雖是跟一個個零散用戶收費，但收費站設(shè)立后可收費性較有保障，但要注意保證在一定區(qū)域范圍之內(nèi)項目的惟一性，以避免競爭;第五類是鐵路和地鐵，但這類項目的投資相對較大(而用戶主要是普通百姓，收費不能高)，施工難度和內(nèi)部結(jié)算方式(因為項目的獨立性一般不強)等可能導(dǎo)致風險較大;第六類是機場港口，這類項目除了與鐵路類項目類似的風險外，貨物運輸量和旅行人數(shù)受國際經(jīng)濟和政治形勢等影響很大，還涉及與國外航空、航海公司之間的結(jié)算，不確定性較大且不易控制。

　　要特別提醒的是，因為PPP項目復(fù)雜，談判耗時，前期費用高，因此對項目規(guī)模有一定要求，否則不合算，因為前期費用占項目總投資的比例過大。對國際工程而言，項目投資最好不低于3000萬美元。另外，不能把PPP模式當做萬靈丹，不管項目的特性和環(huán)境，例如，與國家安全有關(guān)的項目或非常敏感的項目(如核電站)或沒有足夠投資回報的項目一般不適合采用PPP。

　　建立物有所值的判斷準則，以判斷具備PPP潛在應(yīng)用可能的項目采用PPP是否比傳統(tǒng)模式更加適用。如果借鑒其他國家和地區(qū)采用物有所值的判斷標準，就需要同時考慮對政府、企業(yè)以及對社會公眾三方的物有所值。對于政府而言，著重判斷項目交給公共部門或交給企業(yè)，誰更能體現(xiàn)物有所值;對于企業(yè)而言，著重考慮PPP和傳統(tǒng)模式相比，以及跟其他投資機會相比哪個更有把握且有利可圖;對于公眾而言，哪種模式能以更低的價格獲得特別是更好的產(chǎn)品或服務(wù)。但在設(shè)計物有所值評估方法時，建議仍從項目著眼，而不對行業(yè)設(shè)置障礙，這樣可以結(jié)合我國發(fā)展中國家的特點，并借鑒國外處理方法，設(shè)計出有效和實用的物有所值評估方法。

　　(作者：清華大學(xué) 王守清 程珊珊)

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